2022年中央经济工作会议提出，明年“要着力扩大国内需求”，积极的财政政策要“加力提效”。我们认为，宏观政策或更加积极稳增长，明年财政支持经济的力度可能会适度增加，不过整体不是强刺激的思路，而更多是打组合拳。
　　当前经济恢复的基础尚不牢固，明年保持必要的财政支出强度，我们认为需要政府加杠杆，并且更多由中央层面承担，预计赤字率目标或从今年的2.8%增加至3%以上。为了缓解地方收支矛盾，转移支付力度有望进一步提升。
　　考虑到“债务风险可控”，地方专项债额度或在3.65至3.75万亿元区间，但是提前批额度或有所增加，延续快发快用的节奏。对于专项债投向，在兼顾传统基建的基础上，面向新基建、新能源的力度有望进一步提升。此外，专项债作项目资本金的范围或将延伸，通过吸引更多民间资本进而撬动有效投资。
　　在政策工具上，中央贴息或将扮演重要角色。这一做法通过和货币政策更好地配合，增强政策的时效性和精准性，形成共促高质量发展合力。同时，也有利于财政支出“提效”。考虑到明年“注重围绕市场主体需求施策”，叠加“政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持”，我们预计财政贴息的范围和力度或进一步提升。

研究报告全文：TableMainInfo宏观研究证券研究报告宏观年报2022年12月26日相关研究财政如何加力提效TableReportInfo人口流动正常需要多长时间20221120海通宏观2023年年度展望财政篇财政四本账核算与联系财政TableSummary分析框架之一20221117投资要点人民币汇率如何走汇率研究框架一202211162022年中央经济工作会议提出明年要着力扩大国内需求积极的财政政策要加力提效我们认为宏观政策或更加积极稳增长明年财政支持经济的力度可能会适度增加不过整体不是强刺激的思路而更多是打组合拳TableAuthorInfo当前经济恢复的基础尚不牢固明年保持必要的财政支出强度我们认为需要政府加杠杆并且更多由中央层面承担预计赤字率目标或从今年的28增加至3以上为了缓解地方收支矛盾转移支付力度有望进一步提升考虑到债务风险可控地方专项债额度或在365至375万亿元区间但是提前批额度或有所增加延续快发快用的节奏对于专项债投向在兼顾传统基建的基础上面向新基建新能源的力度有望进一步提升此外专项债作项目资本金的范围或将延伸通过吸引更多民间资本进而撬动有效投资分析师梁中华在政策工具上中央贴息或将扮演重要角色这一做法通过和货币政策更好Tel02123219820地配合增强政策的时效性和精准性形成共促高质量发展合力同时也Emaillzh13508haitongcom有利于财政支出提效考虑到明年注重围绕市场主体需求施策叠加政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持我们预计财证书S0850520120001政贴息的范围和力度或进一步提升分析师侯欢Tel02123154658Emailhh13288haitongcom证书S0850522080004请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报2目录1明年财政加力提效风险可控42积极财政哪些地方面临挑战53加力提效明年财政如何运行94财政可持续长期方向在哪儿11请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报3图目录图1一般公共预算收支增速5图2政府性基金预算收支增速5图32021年一般公共预算收支平衡地方层面万亿元6图4从2021年财政四本账看地方政府财力万亿元6图52022前10个月各税种收入累计同比6图6一般公共预算收支累计同比地方层面7图72022前10个月一般公共预算收入累计同比省级地区7图8政府性基金收支累计同比地方层面8图92022前10个月政府性基金收入累计同比省级地区8图10近年前11个月广义财政收入进度8图11广义财政收支缺口亿元8图12专项债限额空间万亿元9图13专项债额度提前下达情况9图14转移支付规模亿元10图15政府发行债务结构亿元10图16宏观杠杆率政府部门10图17政府部门杠杆率中央和地方10图182022年设备更新改造再贷款财政贴息支持领域11图192021年国有资产资产总额万亿元11图20行政事业单位国有资产盘活方式11图21十四五期间完善现代税收制度12表目录表1中央经济工作会议关于财政政策的表述4请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报42022年中央经济工作会议提出明年要着力扩大国内需求积极的财政政策要加力提效我们认为接下来宏观政策或更加积极稳增长财政力度会有所提升然而今年以来疫情多地频发对经济增长形成扰动叠加房地产供需两端承压部分地方政府财力受损为了稳增长当前财政面临哪些挑战为了支持高质量发展未来财政发力的空间在哪儿本篇报告将对明年财政形势进行展望1明年财政加力提效风险可控宏观积极稳增长2022年中央经济工作会议提出明年要突出做好稳增长稳就业稳物价工作着力扩大国内需求推动经济运行整体好转我们认为接下来宏观政策或更加积极稳增长在全球经济增速放缓外需逐步降温的背景下扩内需成为稳经济的重要抓手要充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用我们预计明年基建投资延续较高增速而财政需要保持必要的支持力度财政积极基调加力提效从今年的会议表述看财政延续了积极基调强调要加力提效保持必要的财政支出强度对比去年的表述提升效能更加注重精准可持续我们认为明年财政力度相比今年可能会适度增加不过整体不是要强刺激的思路更多是打组合拳高质量发展要求下财政要风险可控在内外局势发生变化的情况下二十大报告多处强调高质量发展本次中央经济工作会议指出明年要实现质的有效提升和量的合理增长坚持以质取胜以量变的积累实现质变我们认为新时代的外部环境日趋复杂面对百年未有之变局不会为了纯粹的短期经济数字再去通过地产和基建强刺激去拉动经济这也对宏观政策提出了更高要求摆脱大规模强刺激政策更加注重改革提振信心激发活力因此财政在必要的支持强度下要优化组合赤字专项债贴息等工具在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控表1中央经济工作会议关于财政政策的表述时间财政政策要点积极的财政政策要加力提效保持必要的财政支出强度优化组合赤字专项债贴息等工具在有效支持2022年高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控要加大中央对地方的转移支付力度推动财力下沉做好基层三保工作要防范化解地方政府债务风险坚决遏制增量化解存量积极的财政政策要提升效能更加注重精准可持续要保证财政支出强度加快支出进度实施新的减税2021年降费政策坚决遏制新增地方政府隐性债务积极的财政政策要提质增效更可持续保持适度支出强度增强国家重大战略任务财力保障在促进科技2020年创新加快经济结构调整调节收入分配上主动作为抓实化解地方政府隐性债务风险工作积极的财政政策要大力提质增效更加注重结构调整坚决压缩一般性支出做好重点领域保障支持基层2019年保工资保运转保基本民生2018年积极的财政政策要加力提效实施更大规模的减税降费较大幅度增加地方政府专项债券规模积极的财政政策取向不变调整优化财政支出结构确保对重点领域和项目的支持力度压缩一般性支出2017年切实加强地方政府债务管理财政政策要更加积极有效预算安排要适应推进供给侧结构性改革降低企业税费负担保障民生兜底的需2016年要积极的财政政策要加大力度实行减税政策阶段性提高财政赤字率在适当增加必要的财政支出和政府投2015年资的同时主要用于弥补降税带来的财政减收保障政府应该承担的支出责任2014年积极的财政政策要有力度2013年要进一步调整财政支出结构厉行节约提高资金使用效率完善结构性减税政策扩大营改增试点行业实施积极的财政政策要结合税制改革完善结构性减税政策各级政府要厉行节约严格控制一般性支出2012年把钱用在刀刃上资料来源共产党员网海通证券研究所整理请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报5今年以来面对三重压力财政运行的特征较以往有所不同在研判明年财政形势之前有必要对今年的情况进行回顾首先在第一本账一般公共预算通过大规模减税降费退税缓税缓费等帮扶市场主体预计全年规模超过4万亿元截至11月10日全国新增减税降费及退税缓税缓费超37万亿元其中增值税留抵退税23097亿元超过去年全年退税规模的35倍新增减税降费7896亿元缓税缓费6797亿元前10个月一般公共预算收入同比下降45其中税收收入下降89为了弥补收支缺口非税收入高位运行同比增长232主要与盘活国有资产紧密相关其次在第二本账政府性基金预算收支分化较为明显今年前10个月政府性基金预算收入同比大幅下降227主因在于房地产供需两端承压企业拿地积极性减弱土地出让收入的拖累较为明显同时政府性基金预算支出同比增长98保持了必要的力度再者专项债的发行节奏前移规模创新高2022年专项债额度365万亿元上半年的发行就已经完成933进度远超近年同期水平下半年依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额并在10月底前发行完毕全年专项债发行超过4万亿元规模创下历史新高最后狭义财政兜牢民生底线广义财政发力基建今年前10个月卫生健康社保就业教育支出分别同比增长126746在各项支出中增速靠前由于预算收入低位运行稳增长更多依靠广义财政前期专项债为基建提供了有力资金支持后期调增的8000亿元政策性银行信贷额度7400亿元的政策性开发性金融工具接续发力发挥了类财政的功能图1一般公共预算收支增速图2政府性基金预算收支增速20公共财政收入累计增速120政府性基金收入增速15100公共财政支出累计增速政府性基金支出增速1080560040-520-100-15-20-20-40资料来源Wind海通证券研究所21年数据为两年平均增速资料来源Wind海通证券研究所21年数据为两年平均增速2积极财政哪些地方面临挑战尽管今年财政收入增长乏力但是稳增长的诉求仍需要支出端持续发力这使得收支矛盾较为突出而更多的压力体现于地方层面回看地方财力的构成对于第一本账2021年地方一般公共预算收入193万亿元其中地方本级收入和中央对地方转移支付占比分别为575425对于第二本账2021年地方政府性基金收入947万亿元其中除了少量的转移支付地方本级收入达到939万亿元同时地方专项债收入365万亿元是地方财力的重要补充最后国有资本经营预算收入较少社保基金预算收入专款专用对于地方政府宏观调控影响较小总结来看地方财政更多依靠前两本账发挥职能请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报6图32021年一般公共预算收支平衡地方层面万亿元地方财政赤字082调入资金及使用结转结余092中央对地方转移支地方一般公共2024付收入822预算支出总量2106地方本级收入1111收入总量支出总量资料来源Wind海通证券研究所图4从2021年财政四本账看地方政府财力万亿元4540地方社会保险基金收入10535政府性基金预算地方国有资本经营地方政府专项收入0330债务收入372520地方政府性基金一般公共预算收入9515中央对地方转移支付82105地方本级收入1110地方政府财力资料来源Wind海通证券研究所注地方政府性基金收入国有资本经营收入包含少量转移支付但是短期的疫情扰动中期的地产疲弱阶段性的减税退税使得今年地方财力吃紧一方面在大额共享税中地方政府的分成因蛋糕缩小而减少4月以来随着大规模留抵退税的推进增值税明显回落前10个月国内增值税收入同比下降291另一方面主要的地方税种收入下滑前10个月受房地产市场疲弱的影响契税土地增值税收入同比回落25483今年4月以来地方收入增速开始转负前10个月地方一般公共预算本级收入同比下降36扣除留抵退税因素后增速达到54而2016-2018年这一增速在7以上与此同时地方财政支出自年初以来大幅回升回到了2016-2018年的中枢水平这也意味着地方收支缺口在扩大图52022前10个月各税种收入累计同比55453525155-5-15-25-35资料来源Wind海通证券研究所请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报7图6一般公共预算收支累计同比地方层面2520151050地方本级财政收入-5地方本级财政收入扣除留抵退税-10地方财政支出-1512111311141115111611171118111911201121112211资料来源Wind海通证券研究所21年数据为两年平均增速2022年前10个月全国仅7个省级地区预算收入实现正增长其中山西内蒙古陕西增速靠前或与资源价格的上涨有关而其他地区的预算收入普遍回落其中吉林天津上海因前期疫情困扰前10个月累计增速分别低至-291-16-59值得关注的是往常广东江苏浙江山东河南四川等6个经济大省经济总量占全国的45其中4个沿海省在地方对中央财政净上缴中贡献超过6成但是前10个月这些省份的预算收入均有所下滑其中江苏广东山东的降幅分别达到98336图72022前10个月一般公共预算收入累计同比省级地区2520151050-5-10-15-20-25-30山内陕新宁江安浙河黑青四福湖河山甘北湖上辽广江广贵重海西云天吉西蒙西疆夏西徽江南龙海川建北北东肃京南海宁东苏西州庆南藏南津林古江资料来源Wind海通证券研究所对于政府性基金预算收入端因房地产市场偏弱受到更多拖累2022年以来房地产销售面积增速转负前10个月累计同比增速为-223房地产需求不振使得土地市场遇冷前10个月土地成交价款累计下降469国有土地使用权出让收入同比下降259考虑到土地出让收入占政府性基金收入接近九成地方财政压力势必增加今年前10个月政府性基金预算收入同比下降227其中中央增长73地方下降243请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报8图8政府性基金收支累计同比地方层面120国有土地使用权出让收入地方本级政府性基金收入地方政府性基金支出100806040200-20-40-6012111311141115111611171118111911201121112211资料来源Wind海通证券研究所21年数据为两年平均增速分地区看2022年前10个月多数省级地区的政府性基金收入回落其中吉林天津辽宁累计增速分别降至-697-675-602云南甘肃广西贵州重庆湖北等地区的降幅均在30以上图92022前10个月政府性基金收入累计同比省级地区200-20-40-60-80资料来源Wind海通证券研究所广义财政收入进度偏慢收支缺口扩大今年前11个月广义财政收入进度约为796与近几年同期水平差距较大其中一般公共预算政府性基金预算的收入进度分别为88361而过去5年同期的进度分别为948918此外收入端不及预期使得收支缺口也明显高于近年同期图10近年前11个月广义财政收入进度图11广义财政收支缺口亿元100100000201520162017201890808000020192020202120227060000605040000402000030200100-200002015201620172018201920202021202223456789101112资料来源Wind海通证券研究所资料来源Wind海通证券研究所请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报93加力提效明年财政如何运行地方收支矛盾增加后今年多措并举保障财政运行但是明年能否可持续因各自的资金来源而有所不同首先新增专项债保持较高规模今年新增专项债额度365万亿元叠加盘活5000多亿地方结存限额全年规模创新高展望2023年我们认为新增专项债额度或在365至375万亿元区间与今年差距不会太大究其原因第一考虑到债务风险可控额度难以较大提升第二用好专项债限额空间今年地方政府专项债券余额距离限额约155万亿元为了财政可持续性下半年仅用去三分之一明年仍有盘活空间且有利于根据项目资金需求合理把握发行节奏第三要提高专项债券项目储备质量减少资金闲臵浪费更好发挥专项债券资金的撬动作用图Table12专项债限额空间PicPe万亿元年份20152016201720182019202020212022E新增专项债券发行额010040079135215360358403新增专项债务限额010040080135215375365365专项债务限额6086477278621077145218172182专项债务余额549552615741944129216702066限额-余额059095112121133160147116资料来源Wind海通证券研究所测算但是今年提前批额度或有所增加2022年新增专项债部分额度在前一年12月提前下达规模约146万亿元占全年额度的比重约40我们认为今年专项债提前批额度或增加至18万亿元占比也将有所提升专项债的投向领域也将进一步优化在兼顾传统基建的基础上面向新基建新能源的力度有望进一步提升此外专项债作项目资本金的范围或将延伸通过吸引更多民间资本进而撬动有效投资图13专项债额度提前下达情况提前下达提前下达年度额度提前下达年度时间规模万亿元万亿元占比20192018120812153772019111267202020201029375772020412672021202131773654852022202112146365400资料来源Wind海通证券研究所其次中央加杠杆增加转移支付今年中央对地方转移支付899万亿元增长84其中一般性转移支付专项转移支付包含中央预算内投资分别为821万亿元078万亿元值得一提的是加上通过特定国有金融机构和专营机构上缴利润一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付08万亿元转移支付总请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报10规模为979万亿元较去年增长18考虑到央企利润上缴是一次性安排难以持续而中央经济工作会议明确转移支付力度要增加我们认为明年或主要通过加杠杆的方式完成且更多落在中央层面图14转移支付规模亿元图15政府发行债务结构亿元10000090000国债地方政府一般债地方专项债抗疫特别国债中央对地方转移支付7500080000一次性安排专项转移支付600006000045000400003000020000150000008091011121314151617181920212220182019202020212022E资料来源Wind海通证券研究所资料来源Wind海通证券研究所测算为了保障积极财政运行2020年我国发行了1万亿元抗疫特别国债2022年通过165万亿元央行和央企利润上缴补充财力但是这些措施是一次性安排难以持续2022年9月中央地方杠杆率分别由2019年12月的169216升至206291地方政府杠杆率相比中央抬升较为明显为了保证明年地方政府债务风险可控我们认为财政加力可以通过加杠杆的方式完成且更多落在中央层面预计赤字率目标由今年的28升至3以上对于第一本账考虑到疫情防控逐步优化如果人口流动逐步恢复正常经济将慢慢修复我们预计明年一般公共预算收入或将实现约22万亿元在今年因退税导致低基数的情况下增速或达到10-12对于第二本账考虑到房地产市场或边际修复明年政府性基金收入有望改善从当前政策看需求端支持刚性和改善性住房需求通过调整之前限制的政策释放有效需求而非强刺激在供给端推动行业重组并购有效防范化解优质头部房企风险所以关键是保障优质供给但其它供给还是要面临部分出清风险我们认为对于房地产的修复不能过于乐观要持有谨慎态度因此预计明年政府性基金收入85万亿元左右在今年低基数的情况下增速或达到84图16宏观杠杆率政府部门图17政府部门杠杆率中央和地方80政府部门杠杆率中国社科院30杠杆率中央政府杠杆率地方政府70政府部门杠杆率BIS256020504015301020510000661412180110220330440550770880991521631741851962072291662030030160290530660791031161291531792162291010111112120812131218120312资料来源Wind海通证券研究所资料来源Wind海通证券研究所最后在政策工具上中央贴息值得关注十三五以来我国持续实施大规模减税降费今年减税退税规模创下新高但是这也一定程度上限制了支出端的发力空间考虑到财政可持续性贴息或在明年扮演重要角色今年四季度为了支持部分领域设备更新改造人民银行提供专项再贷款额度2000亿元以上中央财政为贷款主体贴息25使得贷款主体实际贷款成本不高于07这一做法通过和货币政策更好地配合增强政策的时效性和精准性形成共促高质量发展合力同时也有利于财政支出提请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报11效考虑到明年注重围绕市场主体需求施策叠加政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持我们预计财政贴息的范围和力度或进一步提升图182022年设备更新改造再贷款财政贴息支持领域设备更新改造贷款财政贴息政策十大支持领域教育卫生健康文旅体育实训基地充电桩城市地下综合管廊新型基础设施产业数字化转型重点领域节能降碳改造升级废旧家电回收处理体系资料来源中国人民银行海通证券研究所4财政可持续长期方向在哪儿为了保持必要的支出强度我们认为中央加杠杆是短期的有效手段但是为了财政可持续性中长期的改革仍需提速首先盘活国有资产目前我国形成了企业不含金融金融企业行政事业性自然资源等四大类别国有资产的分类分级管理格局20172021年行政事业性国有净资产从205万亿元增长到429万亿元年均增长203未来将闲臵的房屋土地车辆等资产盘活用好回收资金不仅可以补充地方财力也可以增加有效投资图192021年国有资产资产总额万亿元图20行政事业单位国有资产盘活方式行政事业单位360中央国有资产盘活方式300地方240优化在用实施公物仓180资产管理管理120推进资产开展资产60共享共用出租或者处臵0企业国有资产金融企业行政事业性加强资产探索资产不含金融企业国有资产国有资产调剂集中运营管理资料来源2022年关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见财政资料来源Wind海通证券研究所部海通证券研究所其次税制改革或进一步提速结合十四五规划税收改革主要从5个方向展开对于个人所得税扩大综合征收范围优化税率结构对于增值税聚焦支持稳定制造业巩固产业链供应链对于消费税调整优化征收范围和税率推进征收环节后移并稳步下划地方对于房地产税推进立法健全地方税体系逐步扩大地方税政管理权此外建设智慧税务推动税收征管现代化我们认为消费税改革对于地方财政的可持续性意义较大2021年我国国内消费税实现收入139亿元占税收收入的比重约8但是它属于中央税种地方政府难以从中直接分成未来有望将部分在生产进口环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收改革调整的存量部分核定基数由地方上解中央增量部分原则上将归属地方这不仅可以为地方拓展稳定的收入来源还可以改善消费环境调节收入最后进一步理顺央地财政关系建立权责清晰财力协调区域均衡的中央和地请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报12方财政关系适当加强中央在知识产权保护养老保险跨区域生态环境保护等方面事权减少并规范中央和地方共同事权图21十四五期间完善现代税收制度完善现代税收制度个人所得税扩大综合征收范围优化税率结构增值税聚焦支持稳定制造业巩固产业链供应链调整优化征收范围和税率推进征收环节后消费税移并稳步下划地方房地产税推进立法健全地方税体系逐步扩大地方税政管理权智慧税务建设智慧税务推动税收征管现代化资料来源中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要中国政府网新华社海通证券研究所请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明宏观研究宏观年报13信息披露分析师声明Table梁中华Analyst宏观s经济研究团队侯欢宏观经济研究团队本人具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格以勤勉的职业态度独立客观地出具本报告本报告所采用的数据和信息均来自市场公开信息本人不保证该等信息的准确性或完整性分析逻辑基于作者的职业理解清晰准确地反映了作者的研究观点结论不受任何第三方的授意或影响特此声明法律声明本报告仅供海通证券股份有限公司以下简称本公司的客户使用本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户在任何情况下本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议在任何情况下本公司不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任本报告所载的资料意见及推测仅反映本公司于发布本报告当日的判断本报告所指的证券或投资标的的价格价值及投资收入可能会波动在不同时期本公司可发出与本报告所载资料意见及推测不一致的报告市场有风险投资需谨慎本报告所载的信息材料及结论只提供特定客户作参考不构成投资建议也没有考虑到个别客户特殊的投资目标财务状况或需要客户应考虑本报告中的任何意见或建议是否符合其特定状况在法律许可的情况下海通证券及其所属关联机构可能会持有报告中提到的公司所发行的证券并进行交易还可能为这些公司提供投资银行服务或其他服务本报告仅向特定客户传送未经海通证券研究所书面授权本研究报告的任何部分均不得以任何方式制作任何形式的拷贝复印件或复制品或再次分发给任何其他人或以任何侵犯本公司版权的其他方式使用所有本报告中使用的商标服务标记及标记均为本公司的商标服务标记及标记如欲引用或转载本文内容务必联络海通证券研究所并获得许可并需注明出处为海通证券研究所且不得对本文进行有悖原意的引用和删改根据中国证监会核发的经营证券业务许可海通证券股份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