本报告导读：
　　金融机构改革方案尘埃落定。此次改革从根本上理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系，人民银行专注货币政策和宏观审慎监管，金融监管总局集机构监管与行为监管于一身，证监会则专司资本市场监管。后续仍需结合党的机构改革对整体金融领域调整进行观察。
　　摘要：
　　金融监管机构改革尘埃落定。纵观国内外经验，金融监管机构改革始终围绕解决三个问题：
　　1）如何解决金融机构综合经营和分业监管之间的矛盾？
　　2）如何协调宏观审慎监管和微观审慎监管？
　　3）如何在审慎监管之外保护金融消费者和投资者权益？
　　此次金融监管机构之后，“一行两会”格局变成“一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。后续仍需结合党的机构改革方向对整体金融领域变化进行观察。本次国务院机构改革在金融领域的具体内容：
　　1）人民银行剥离行为监管职能，专注于货币政策与宏观审慎监管。
　　2）金融监管总局在原银保监会机构监管的基础上，从人民银行划入金融控股公司监管职能，从人民银行和证监会分别划入行为监管职能，完整承担了机构监管和行为监管。
　　3）证监会从发改委划入企业债发审职能，专注于资本市场监管。
　　从国际金融改革经验来看，2008年全球金融危机是金融监管改革的分水岭。危机发生后，越来越多的国家意识到现代金融体系风险交织的特征，金融监管机制存在重大缺陷，随之开展了大量金融监管改革的尝试。例如，美国在多头监管之上引入了监管协调机构，英国采取了机构监管和行为监管的“双峰”模式，欧盟则加强了宏观审慎监管。本轮国内金融改革方向主要是权责集中、统一，以及协调监管，提升风险防范能力。
　　风险提示：改革方案落地不及预期。
　　

研究报告全文：宏观宏观研究研TableMainInfoTableAuthor究20230307报告作者金融监管机构改革的逻辑脉络董琦分析师021-38674711国务院机构改革方案金融领域简评dongqi020832gtjascom专证书编号S0880520110001Table本报告导读Guide题黄汝南研究助理研金融机构改革方案尘埃落定此次改革从根本上理顺了机构监管和功能监管宏观审慎和微观审慎审慎监管和行为监管之间的关系人民银行专注货币政策和宏观审慎010-83939779究监管金融监管总局集机构监管与行为监管于一身证监会则专司资本市场监管后huangrunangtjascom续仍需结合党的机构改革对整体金融领域调整进行观察证书编号S0880121080006摘要TableReport相关报告TableSummary金融监管机构改革尘埃落定纵观国内外经验金融监管机构改革始分化的复苏亮点在哪里终围绕解决三个问题202303071如何解决金融机构综合经营和分业监管之间的矛盾流动性压力边际缓释资金面维持紧平衡2如何协调宏观审慎监管和微观审慎监管20230302三个角度理解数字中国3如何在审慎监管之外保护金融消费者和投资者权益20230228两会前瞻重视产业构建与信心提振此次金融监管机构之后一行两会格局变成一行一局一会格20230226局从根本上理顺了机构监管和功能监管宏观审慎和微观审慎审再论金银蓄势迎接主升浪慎监管和行为监管之间的关系后续仍需结合党的机构改革方向对20230223证整体金融领域变化进行观察本次国务院机构改革在金融领域的具体内容券研1人民银行剥离行为监管职能专注于货币政策与宏观审慎监管2金融监管总局在原银保监会机构监管的基础上从人民银行划入金融究控股公司监管职能从人民银行和证监会分别划入行为监管职能完整报承担了机构监管和行为监管告3证监会从发改委划入企业债发审职能专注于资本市场监管从国际金融改革经验来看2008年全球金融危机是金融监管改革的分水岭危机发生后越来越多的国家意识到现代金融体系风险交织的特征金融监管机制存在重大缺陷随之开展了大量金融监管改革的尝试例如美国在多头监管之上引入了监管协调机构英国采取了机构监管和行为监管的双峰模式欧盟则加强了宏观审慎监管本轮国内金融改革方向主要是权责集中统一以及协调监管提升风险防范能力风险提示改革方案落地不及预期请务必阅读正文之后的免责条款部分专题研究目录1为什么要进行金融机构改革311国内外金融监管改革要解决的三个问题312此轮金融监管机构改革意味着什么32中国金融监管改革的历史演进421中国人民银行统一监管时期1949-1992422一行三会分业监管模式逐渐建立时期1992-2004523一行三会的金融监管协调时期2004-2017524一委一行两会一局的金融监管体系2017年至今63金融监管改革的海外经验731美国的金融监管改革引入监管协调者732英国的金融监管改革由统一到双峰833欧盟的金融监管改革加强宏观审慎监管104风险提示11请务必阅读正文之后的免责条款部分2of12专题研究1为什么要进行金融机构改革天下大势合久必分分久必合国务院机构改革方案尘埃落定金融监管机构改革方面在原银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局将人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责有关金融消费者保护职责证监会投资者保护职责划入统一负责除证券业之外的金融业监管11国内外金融监管改革要解决的三个问题无论是国际还是国内金融监管机构改革的步伐从未停止特别是2008年全球金融危机暴露了世界各国金融监管体制的弊病包括中国在内的各国纷纷开启一轮金融监管改革浪潮纵观国内外经验金融监管机构改革始终围绕解决三个问题第一如何解决金融机构综合经营和分业监管之间的矛盾随着金融市场化发展银行与非银金融机构之间的业务交叉越来越多即所谓的综合经营或混业经营但旧的监管模式通常是针对单一机构的分业经营典型如美国是由联储存款保险公司证券交易委员会商品期货交易委员会等众多部门的分业监管模式2003年-2017年中国一行三会的监管模式等金融危机后为适应金融该机构综合经营的特征美国在众多监管机构之上成立金融稳定监督委员会负责监管协调工作中国则在2018年机构改革中成立国务院金融稳定委员会并合并银监会与保监会第二如何协调宏观审慎监管和微观审慎监管金融危机之后各国政府逐渐认识到微观层面金融机构的经营稳健不代表宏观上不会产生系统性风险银行证券保险金融控股公司等机构之间的业务交叉导致金融机构不仅出现了太大而不能倒toobigtofall也出现了太关联而不能倒tooconnectedtofall的问题为此2010年出台的巴塞尔协议最主要的增量就是将宏观审慎监管加入到监管体系中从指标上则是在资本充足率流动性管理之外引入杠杆率指标2016年人民银行建立了宏观审慎评估体系MPA正式担负起中国金融体系的宏观审慎监管职能第三如何在审慎监管之外保护金融消费者和投资者权益金融危机之后保护金融消费者储户金融产品购买者和投资者股民权益成为监管改革的重点方向为此英国建立了双峰监管模式由英格兰银行和金融行为监管局分别负责金融机构监管和金融消费者投资者保护职责而此前我国针对金融消费者和投资者的保护分散在人民银行和证监会12此轮金融监管机构改革意味着什么请务必阅读正文之后的免责条款部分3of12专题研究此次金融监管机构之后一行两会格局变成一行一局一会格局从根本上理顺了机构监管和功能监管宏观审慎和微观审慎审慎监管和行为监管之间的关系具体来说第一人民银行剥离行为监管职能专注于货币政策与宏观审慎监管人民银行将分散在金融稳定局和宏观审慎局的金融消费者保护职能划归金融监管总局自身负责传统的货币政策和宏观审慎监管系统重要性银行评估跨境资本流动宏观审慎监管等第二金融监管总局在原银保监会机构监管的基础上从人民银行划入金融控股公司监管职能从人民银行和证监会分别划入行为监管职能完整承担了机构监管和行为监管原银保监会的主要监管对象是银行和非银金融机构本质上属于机构监管而金融控股公司本身也属于金融机构理应并入机构监管的范畴此外承担原人民银行金融消费者保护和证监会投资者保护职能完成机构监管和行为监管的统一第三证监会从发改委划入企业债发审职能专注于资本市场监管证监会剥离了投资者保护职能划入发改委企业债发审职能专注监管资本市场的机构参与者监管目标更加单一2中国金融监管改革的历史演进中国的金融监管体制经历了计划经济时代的统一监管模式到一行三会的分业监管模式再到如今的一委一行两会一局的监管体制金融监管架构不断完善形成了机构监管和功能监管相结合宏观审慎和微观审慎相结合的监管格局我国金融监管的改革历程可以划分为四个阶段21中国人民银行统一监管时期1949-1992中国成立后全国金融体系由中国人民银行和财政部共同主导1969年人民银行并入财政部这是计划经济时期特有的金融组织结构当时的人民银行集货币政策银行经营和组织管理等多项职能于一身并不存在金融监管制度只有金融管理体制1978年随着改革开放逐步确立社会主义市场经济体制人民银行从财政部独立但仍实行的是大一统的管理模式这一时期人民银行既是办理存贷业务的商业银行又是制定和实施货币政策发行货币的中央银行同时也是代表政府管理金融业的行政机关自1984年起人民银行开始专司中央银行的职能1986年颁布的中华人民共和国银行管理暂行条例明确规定中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事务的国家机关是国家的中央银行由此随着人民银行对银行业务的剥离对于银行经营行为的规范也从内部管理变为外部监管人民银行成为相对独立全面统一的监管机构中国的金融监管体制开始正式确立请务必阅读正文之后的免责条款部分4of12专题研究22一行三会分业监管模式逐渐建立时期1992-2004随着金融机构的多元化和金融业务的多样化人民银行对银行保险证券的统一监管力不从心1993年国务院关于金融体制改革的决定要求强化中央银行宏观调控体系对银行业证券业保险业和信托业实施分业经营和监督自此集中单一的金融监管模式被打破分业监管体制开始逐步确立1992年国务院证券委员会成立对证券市场实行统一宏观管理同时成立证券监督管理委员会作为执行部门负责监管证券市场1997年国务院证券委员会并入证监会人民银行的债券和基金监管移交证监会证券监管职能也于1998年6月移交证监会实现了银行业和证券业的分业监管1998年11月中国保险监督管理委员会成立保险监管职能从人民银行脱离自此人民银行证监会保监会三足鼎立分别履行对银行业证券期货业保险业的分业监管但中国人民银行金融监管职能和中央银行职能的双重角色问题仍没有解决2003年中国银行业监督管理委员会成立人民银行将对银行信托资管等存款类金融机构的监管职责移交给银监会同年中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见三定发布央行的旧三大职能包括制定和执行货币政策金融监管和金融服务随着监管职能分离到银监会三定方案新增加一大职能维护金融稳定并在央行内部机构中新设了金融稳定局调控手段也由过去对银行业金融机构的直接调控转变为对整个金融系统的宏观调控自此一行三会的分业监管体系正式确立发改委交易所外汇管理局财政部等也在金融监管体制中承担一定的角色图1一行三会分业监管时期的中国金融监管体制数据来源Wind国泰君安证券研究23一行三会的金融监管协调时期2004-2017请务必阅读正文之后的免责条款部分5of12专题研究这一阶段金融市场的突出表现在传统的分业经营出现相互渗透的趋势综合经营的格局初现2008年2月中国金融发展和改革十一五规划正式提出综合经营的概念鼓励金融机构开展跨市场跨机构跨产品的金融业务发挥综合经营的协同优势伴随综合经营的同时我国在监管协调方面也做出了尝试2004年6月三大监管机构签署金融监管分工合作备忘录建立定期信息交流和联席会议等制度2013年8月国务院批准由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度负责一行三会间的监管政策协调总结来看这一阶段的监管改革由分业独立监管朝着协调监管探索一方面金融监管的内容进一步丰富加强了对金融创新业务和部分跨金融领域经营的监督另一方面金融监管机构之间加强了协调配合监管机构之间建立联席会议制度24一委一行两会一局的金融监管体系2017年至今2017年以来混业经营和分业监管的矛盾不断深化从沟通成本的角度看一行三会的行政级别相同彼此之间只有建议权而无行政命令权协调沟通和联合执法的时间与人力成本巨大监管信息无法及时共享从监管真空的角度讲金融业务经营的综合化造成跨市场投融资链条增加分业监管无力监测资金的真实流向更易于引发金融风险的跨行业跨市场传染2017年7月第五次全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会11月金融委批准成立并召开第一次全体会议随后的央行党委扩大会议决定在央行设立金融稳定发展委员会办公室金融委的五大职责之一就是统筹金融改革发展与监管协调金融监管政策间部门间及与货币政策相关财政政策和产业政策等其他政策的配合此外金融委的五大职责还包括负责指导地方金融改革发展与监管为落实全国金融工作会议要求2018年地方金融办纷纷升级为地方金融监管局综合职能向监督管理和风险处置转变2018年国务院机构改革方案决定为了深化金融监管体制改革解决现行体制存在的监管职责不清晰交叉监管和监管空白等问题银监会和保监会合并成立中国银行保险监督管理委员会由此一委一行两会一局的监管格局正式确立请务必阅读正文之后的免责条款部分6of12专题研究图2一委一行两会一局的金融监管体制架构图数据来源Wind国泰君安证券研究图3金融监管体制改革的历史演进数据来源Wind国泰君安证券研究3金融监管改革的海外经验2008年全球金融危机是金融监管改革的分水岭危机发生后越来越多的国家意识到现代金融体系风险交织的特征金融监管机制存在重大缺陷随之开展了大量金融监管改革的尝试31美国的金融监管改革引入监管协调者次贷危机的爆发揭露了美国金融监管的两个弊端一是缺乏统一的监管面临系统性风险时在立法范围内没有授权相应的监管机构进行处理导致风险进一步恶化二是缺乏对交叉领域的监管各监管机构的监管标准和目标不尽相同导致了监管真空重复监管监管套利等问题为弥补这些缺陷2010年奥巴马政府颁布多德-弗兰克法案其核心思想是强化宏观审慎和微观审慎相结合的监管模式请务必阅读正文之后的免责条款部分7of12专题研究在宏观审慎监管防范系统性金融风险方面一是成立金融稳定监管理事会FSOC来识别系统性金融风险以及系统重要性机构并由美联储承担起监管职责二是重点解决大而不倒问题通过设立救助基金清算程序的形式进行改革三是加强对衍生品市场和交易的监管通过强化信息披露更高的资本金和保证金要求等举措防止过度使用金融衍生品进行投资在微观审慎监管方面防止特定行业或机构过多冒险一是严格限制银行从事高风险业务二是填补监管空白将对冲基金私募基金和信用评级公司纳入监管范围规范金融市场三是加强消费者保护美联储成立消费者保护局CFPB目前美国的监管模式属于双层多头的分权型监管模式并引入FSOC作为一个监管协调者双层是指联邦政府和州政府均有监管权多头是指对于面向同类金融机构有多家监管部门进行分权在联邦层面向商业银行的监管机构包括货币监理署联邦存款保险公司面向证券期货市场的监管机构有证券交易委员会商品期货交易委员会面向保险机构的有国家保险监督官协会联邦保险办公室等且美联储对所有金融机构及控股公司都拥有全面的监管权而金融稳定监管理事会FSOC是一个由其他监管机构组成的成员制单位充当一个监管协调者图4美国现行的金融监管体系数据来源FEDOCC等各机构网站国泰君安证券研究32英国的金融监管改革由统一到双峰在金融危机之前英国采取的是由金融服务监管局FSA进行统一监管的集权型监管体制FSA集银行证券保险三大监管责任于一身与英格兰银行和财政部共同构成了监管的三驾马车金融危机的冲击使得英国金融体系经历了沉重压力监管当局重新审视FSA由于缺乏宏观审慎视角并不具备预判系统性风险的能力由此大力推进金融监管改革重新搭建金融监管新架构危机后英国金融监管改革的探索经历了从强化统一监管到准双峰监管最后到双峰监管的演变路径请务必阅读正文之后的免责条款部分8of12专题研究1统一监管的强化危机后英国改革的首选并非将统一监管体制推倒重来而是选择对之进行补丁升级式的修补2010年金融服务法进一步扩大和强化了FSA的统一监管权力在宏观审慎方面增列维护金融稳定为FSA的法定监管目标赋予FSA有权要求所有被监管者制定复苏及解决方案在微观审慎方面一是加强消费者保护明令FSA负责调查消费者赔偿计划实施情况和采取相关措施二是增加FSA对金融机构高管薪酬和卖空交易方面的监管权2准双峰监管的形成2012年金融服务法开启了二战以来英国最彻底的一次金融监管改革最为引入注目的举措是撤除单一监管者FSA代之以独立的审慎监管机关和行为监管机关即审慎监管局PRA和金融行为监管局FCA双峰监管模式是指金融监管的两个目标确保系统稳定审慎监管和保障消费者权益行为监管由于在监管理念思路和专业方面的要求完全不同政府不应将两者合二为一地置于一个机构之下而应相应地成立两个相互独立的审慎监管机构和行为监管机构才能更加专业地实现上述的两个目标2012年金融服务法无疑使得英国金融监管体制突破了以往审慎监管与行为监管混为一体的窠臼形成了英格兰银行宏观审慎监管机关PRA微观审慎监管机关与FCA行为监管机关三足并立的准双峰监管体制PRA是英格兰银行的附属机构负责对所有银行证券保险及其他投资公司的微观审慎监管FCA则完全独立于英格兰银行对财政部和议会负责主要负责所有金融机构的行为监管即对经营中出现的有损消费者保护市场诚信和竞争的行为进行干预制止同时在英格兰银行内部设立金融政策委员会FPC协助英格兰银行制定货币政策并实施宏观审慎监管然而准双峰监管仍然存在两方面的不足一方面微观审慎监管机关PRA作为附属机构其与宏观审慎监管机构英格兰银行内部的FPC在审慎监管之间的协调成本依然较大另一方面英格兰银行的监管职责不断加重亟需加强监督问责和治理3双峰监管的正式确立2016年英格兰银行与金融服务法案正式确立了英国双峰监管的金融监管模式英格兰银行的审慎监管和金融行为监管局的行为监管二元并立2016年英格兰银行与金融服务法案有两大核心内容一是终止PRA作为英格兰银行附属机构的地位将其整体并入英格兰银行内部形成审慎监管委员会PRC二是将英格兰银行内部的FPC升格为与银行董事会货币政策委员会平级的独立委员会由此英格兰银行除了作为中央银行固有的货币政策职能和FPC的宏观审慎监管职能之外还承接了PRA的所有微观审慎监管职能成为真正意义上集宏微观审慎监管于一体的审慎监管机关至此英国的金融监管体制也由2012年后的英格兰银行审慎监管局与金融行为监管局三足鼎立的准双峰变身为现在的英格兰银行和金融行为监管局二元并立的双峰监管格局请务必阅读正文之后的免责条款部分9of12专题研究图5英国金融监管体系的改革历程数据来源BankofEnglandFinancialServicesBill国泰君安证券研究33欧盟的金融监管改革加强宏观审慎监管2008年金融危机重创欧洲金融市场自2010年起欧盟启动了新一轮的金融监管体制改革包括以下三个方面1建立系统性风险监管机构加强欧盟层面的宏观审慎监管欧盟成员国于2011年成立欧洲系统险委员会ESRB行使整个欧盟成员国的宏观审慎职能ESRB负责监测并评估欧盟宏观经济与金融体系中出现的系统性风险及时发出预警并提出应对建议以及执行预警后的相关监控此外ESRB要求成员国以法律形式明确宏观审慎监管的负责机构各中央银行应在宏观审慎政策中发挥主导作用2建立泛欧监管机构提高监管一致性2011年正式设立欧洲银行管理局EBA欧盟证券与市场监管局ESMA以及欧洲保险与职业养老金管理局EIOPA这三个机构汇同各国金融监管当局共同组成了危机后的欧洲金融监管者体系ESFS3建立银行业联盟强化银行监管具体包括三方面内容一是建立银行业单一监管机制SSM赋予欧央行银行监管权二是建立单一处置机制SRM统一欧盟各国的银行处置规则三是修订存款保险计划保障存款人的权益和银行体系的稳定请务必阅读正文之后的免责条款部分10of12专题研究图6金融危机后欧盟的金融监管体系数据来源国泰君安证券研究4风险提示改革方案落地不及预期请务必阅读正文之后的免责条款部分11of12专题研究本公司具有中国证监会核准的证券投资咨询业务资格分析师声明作者具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格或相当的专业胜任能力保证报告所采用的数据均来自合规渠道分析逻辑基于作者的职业理解本报告清晰准确地反映了作者的研究观点力求独立客观和公正结论不受任何第三方的授意或影响特此声明免责声明本报告仅供国泰君安证券股份有限公司以下简称本公司的客户使用本公司不会因接收人收到本报告而视其为本公司的当然客户本报告仅在相关法律许可的情况下发放并仅为提供信息而发放概不构成任何广告本报告的信息来源于已公开的资料本公司对该等信息的准确性完整性或可靠性不作任何保证本报告所载的资料意见及推测仅反映本公司于发布本报告当日的判断本报告所指的证券或投资标的的价格价值及投资收入可升可跌过往表现不应作为日后的表现依据在不同时期本公司可发出与本报告所载资料意见及推测不一致的报告本公司不保证本报告所含信息保持在最新状态同时本公司对本报告所含信息可在不发出通知的情形下做出修改投资者应当自行关注相应的更新或修改本报告中所指的投资及服务可能不适合个别客户不构成客户私人咨询建议在任何情况下本报告中的信息或所表述的意见均不构成对任何人的投资建议在任何情况下本公司本公司员工或者关联机构不承诺投资者一定获利不与投资者分享投资收益也不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任投资者务必注意其据此做出的任何投资决策与本公司本公司员工或者关联机构无关本公司利用信息隔离墙控制内部一个或多个领域部门或关联机构之间的信息流动因此投资者应注意在法律许可的情况下本公司及其所属关联机构可能会持有报告中提到的公司所发行的证券或期权并进行证券或期权交易也可能为这些公司提供或者争取提供投资银行财务顾问或者金融产品等相关服务在法律许可的情况下本公司的员工可能担任本报告所提到的公司的董事市场有风险投资需谨慎投资者不应将本报告作为作出投资决策的唯一参考因素亦不应认为本报告可以取代自己的判断在决定投资前如有需要投资者务必向专业人士咨询并谨慎决策本报告版权仅为本公司所有未经书面许可任何机构和个人不得以任何形式翻版复制发表或引用如征得本公司同意进行引用刊发的需在允许的范围内使用并注明出处为国泰君安证券研究且不得对本报告进行任何有悖原意的引用删节和修改若本公司以外的其他机构以下简称该机构发送本报告则由该机构独自为此发送行为负责通过此途径获得本报告的投资者应自行联系该机构以要求获悉更详细信息或进而交易本报告中提及的证券本报告不构成本公司向该机构之客户提供的投资建议本公司本公司员工或者关联机构亦不为该机构之客户因使用本报告或报告所载内容引起的任何损失承担任何责任评级说明评级说明1投资建议的比较标准增持相对沪深300指数涨幅15以上投资评级分为股票评级和行业评级以报告发布后的12个月内的市场表现谨慎增持相对沪深300指数涨幅介于515之间为比较标准报告发布日后的12个月股票投资评级中性相对沪深300指数涨幅介于-55内的公司股价或行业指数的涨跌幅相对同期的沪深300指数涨跌幅为基减持相对沪深300指数下跌5以上准2投资建议的评级标准增持明显强于沪深300指数报告发布日后的12个月内的公司股价或行业指数的涨跌幅相对同期的沪行业投资评级中性基本与沪深300指数持平深300指数的涨跌幅减持明显弱于沪深300指数国泰君安证券研究所上海深圳北京地址上海市静安区新闸路669号博华广深圳市福田区益田路6003号荣超商北京市西城区金融大街甲9号金融场20层务中心B栋27层街中心南楼18层邮编200041518026100032电话0213867666607552397688801083939888E-mailgtjaresearchgtjascom请务必阅读正文之后的免责条款部分12of12