美国“分裂国会”开启，新一届国会委员会人选已陆续确定。我们分析了关键议员的履历背景及立场倾向，据此研判未来两年美国内外政策的走向。在对外特别是对华议题上，供应链方面，拜登强化多边体系的愿景或在国会遇冷，我国产业链外迁压力有限；科技方面，国会或仍渲染对华竞争，硬科技博弈是立法焦点；政治方面，对华强硬虽是两党共识，但“竞争而不冲突”仍是中美关系主线。而在国内议题上，预计两党将在债务、能源、医改等领域激烈博弈。
　　▍美国“分裂国会”开启，新一届国会委员会人选现已陆续确定，常设委员会人选对国会运行至关重要，可基于关键议员的履历背景及立场倾向推测政策走向。目前，美国新一届“分裂国会”开始运作，但实际上国会职能的发挥并非通过议员直接行使，而是由其下设的委员会负责和执行。其中，常设委员会更是最为重要的存在，其换届结果现已陆续明确。我们详细分析了新一届国会关键成员特别是各委员会领导层的履历背景及立场倾向，并据此研判了未来两年国会的立法思路和美国内外政策重点。
　　▍在对外议题上，中美关系是国会关注核心，预计仍将渲染对华“战略竞争”。
　　供应链方面，拜登强化多边体系的愿景或在新一届国会遇冷，我国产业链外迁压力有限。拜登政府注重拉拢盟友以建立“友岸外包”的多边供应链体系，如印太经济框架（IPEF）。但是关税削减、市场准入等实质性条款的缺失使IPEF在国会遭遇两党质疑，而在“分裂国会”下谈判又将遭遇更大阻力，整体上对我国的产业链外迁压力或相对有限。
　　科技方面，强化对华竞争趋势或持续，硬科技领域的博弈是立法焦点。新一届国会或继续在两党两院分歧较小的硬科技领域进行共识性立法。但目前市场对于中美在科技领域的长期博弈有充分预期，我国产业政策也将持续助力关键核心技术攻关。
　　政治方面，对华强硬是两党共识，但“竞争而不冲突”仍是中美关系主线。鹰派议员掌管两院新一届外委会后，预计将在对华政策上持续挑动。不过，在美国分权制衡的制度框架下，国会行为仍将受白宫整体战略制约。特别是2023年并非选举年，预计拜登政府在外交上更具主动性，“竞争而不冲突”仍将是未来一段时间的中美关系的主线。
　　▍在国内议题上，预计债务、医疗、能源等领域将成两党主要角力点。
　　债务上限已被触达，将成为各关键议题的博弈焦点。目前联邦债务已再触上限，而美联储紧缩下财政付息压力或进一步增加，“分裂国会”也将进一步增加债务上限谈判压力。预计两党虽将对此展开激烈争夺，但最终或互有退让以达成妥协，以避免造成灾难性的经济后果。
　　传统能源将再获重视，拜登能源转型政策或受考验。在共和党重掌众议院、曼钦仍担任参议院能源和自然资源委员会主席的背景下，虽然美国向清洁能源转型的长期方向应不会发生根本性变化，但未来两年内，新老能源并重、加强能源安全或成为国会立法重点。此外，预计国际上围绕新能源领域不断升温的贸易保护主义势头也将得到边际缓和。
　　医改博弈或将重启，堕胎议题战火重燃。桑德斯担任HELP委员会主席之后，预计将重提扩大医保覆盖、削减处方药价格等相关法案，但恐将遭共和党人反对。此外，共和党掌控众议院后在反堕胎议题上积极造势，而民主党人预计也将利用在参议院的优势与其针锋相对。
　　▍风险因素：美国经济状况超预期恶化；中美地缘政治博弈超预期加剧。

研究报告全文：分裂国会之下美国内外政策将如何展开海外政策专题之一2023223中信证券研究部核心观点美国分裂国会开启新一届国会委员会人选已陆续确定我们分析了关键议员的履历背景及立场倾向据此研判未来两年美国内外政策的走向在对外特别是对华议题上供应链方面拜登强化多边体系的愿景或在国会遇冷我国产业链外迁压力有限科技方面国会或仍渲染对华竞争硬科技博弈是立法焦点政治方面对华强硬虽是两党共识但竞争而不冲突仍是中美关杨帆系主线而在国内议题上预计两党将在债务能源医改等领域激烈博弈政策研究首席分析师美国分裂国会开启新一届国会委员会人选现已陆续确定常设委员会S1010515100001人选对国会运行至关重要可基于关键议员的履历背景及立场倾向推测政策走向目前美国新一届分裂国会开始运作但实际上国会职能的发挥并非通过议员直接行使而是由其下设的委员会负责和执行其中常设委员会更是最为重要的存在其换届结果现已陆续明确我们详细分析了新一届国会关键成员特别是各委员会领导层的履历背景及立场倾向并据此研判了未来两年国会的立法思路和美国内外政策重点遥远在对外议题上中美关系是国会关注核心预计仍将渲染对华战略竞争政策研究分析师供应链方面拜登强化多边体系的愿景或在新一届国会遇冷我国产S1010521090003业链外迁压力有限拜登政府注重拉拢盟友以建立友岸外包的多边供应链体系如印太经济框架IPEF但是关税削减市场准入等实质性条款的缺失使IPEF在国会遭遇两党质疑而在分裂国会下谈判又将遭遇更大阻力整体上对我国的产业链外迁压力或相对有限科技方面强化对华竞争趋势或持续硬科技领域的博弈是立法焦点新一届国会或继续在两党两院分歧较小的硬科技领域进行共识性立法但目前市场对于中美在科技领域的长期博弈有充分预期我国产业政策也将持续助力关键核心技术攻关政治方面对华强硬是两党共识但竞争而不冲突仍是中美关系主线鹰派议员掌管两院新一届外委会后预计将在对华政策上持续挑动不过在美国分权制衡的制度框架下国会行为仍将受白宫整体战略制约特别是2023年并非选举年预计拜登政府在外交上更具主动性竞争而不冲突仍将是未来一段时间的中美关系的主线在国内议题上预计债务医疗能源等领域将成两党主要角力点债务上限已被触达将成为各关键议题的博弈焦点目前联邦债务已再触上限而美联储紧缩下财政付息压力或进一步增加分裂国会也将进一步增加债务上限谈判压力预计两党虽将对此展开激烈争夺但最终或互有退让以达成妥协以避免造成灾难性的经济后果传统能源将再获重视拜登能源转型政策或受考验在共和党重掌众议院曼钦仍担任参议院能源和自然资源委员会主席的背景下虽然美国向清洁能源转型的长期方向应不会发生根本性变化但未来两年内新老能源并重加强能源安全或成为国会立法重点此外预计国际上围绕新能源领域不断升温的贸易保护主义势头也将得到边际缓和研究报告请务必阅读正文之后第26页起的免责条款和声明海外政策专题之一2023223医改博弈或将重启堕胎议题战火重燃桑德斯担任HELP委员会主席之后预计将重提扩大医保覆盖削减处方药价格等相关法案但恐将遭共和党人反对此外共和党掌控众议院后在反堕胎议题上积极造势而民主党人预计也将利用在参议院的优势与其针锋相对风险因素美国经济状况超预期恶化中美地缘政治博弈超预期加剧请务必阅读正文之后的免责条款和声明2海外政策专题之一2023223目录分裂国会开启两党两院完成换届5红色浪潮未能席卷两院最终分属两党5新一届国会开启委员会换届需重点关注7立法流程体现分权制衡提案思路可跨届延续10对外强调对华战略竞争仍是国会政策重点12整体来看国会在涉华立法上愈加活跃12供应链领域拜登强化多边体系的愿景或在新一届国会遇冷13科技领域强化对华竞争趋势或仍持续硬科技领域是立法核心14政治领域对华强硬是两党共识但竞争而不冲突仍是中美关系主线17国内债务能源医疗议题将成两党角力点19债务上限已被触达成当下博弈最大焦点19传统能源将再获重视拜登能源转型政策或受考验21医改博弈或将重启堕胎议题战火重燃24风险因素25请务必阅读正文之后的免责条款和声明3海外政策专题之一2023223插图目录图1美国历届中期选举后国会席位变化5图2美国近三任总统任期内支持率变化6图3美国民众政治意识形态演变1992-20216图4美国立法流程示意图10图5历届国会提案数及通过率11图6美国115-117届国会涉华立法重要议题及提案数量12图7中国与部分IPEF国家制造业增加值全球比重对比14图8中国与部分IPEF国家高科技产品出口额占制成品比重对比14图92022年美国芯片与科学法案将在未来十年内投入2800亿美元其中大部分用于科学研发16图10美国联邦政府债务已逼近债务上限20图11美国2021年联邦政府赤字占GDP比例已高达12421图12美联储加息导致利率上行将加大联邦政府付息压力21图13两党基础设施法IIJA和通胀削减法案IRA提供合计超过3700亿美元的能源转型资金22图14石油天然气公司分党派政治捐款23图15美国能源消费结构23图16伯尼桑德斯BernieSanders24图17美国人均卫生费用逐年走高24图18吉姆乔丹为特朗普的亲密盟友25图19美国南部各州堕胎政策最为严格25表格目录表1众议院两党领导人换届情况7表2参议院两党领导人换届情况7表3众议院常设委员会领导人换届情况9表4参议院常设委员会领导人换届情况9表5美国对华科技竞争主要手段15表6通胀削减法案主要内容及预计政策效果22请务必阅读正文之后的免责条款和声明4海外政策专题之一2023223分裂国会开启两党两院完成换届红色浪潮未能席卷两院最终分属两党2022年中期选举落幕共和党以微弱优势赢得众议院民主党则巩固参议院控制权中期选举本质上是在每届总统任期第二年举行的国会换届届时全部众议员和三分之一的参议员席位将进行改选在2021-2022年的第117届国会中民主党在众议院是多数党而在参议院则以5050与共和党分庭抗礼但由于副总统兼参议院议长哈里斯KamalaHarris可投下关键一票因此民主党仍相对占优2022年中期选举落幕后共和党在众议院多得9席以222-213的微弱优势赢得自第115届国会以来首次众议院控制权而民主党在参议院多得1个席位将多数席位从50-50扩大到51-49巩固了参议院控制权值得注意的是选前民调和舆论普遍认为共和党将在此次中期选举中大获全胜掀起所谓红色浪潮RedWave从历史上来看总统所属政党在中期选举中一般会丢掉不少席位极可能失去议院控制权导致总统后期的政策推行将受到巨大阻碍1934年以来的22次中期选举过后执政党平均在众议院丢失28个席位在参议院丢失4个席位由于拜登的支持率在选前一路走低共和党希望借民众对拜登执政的不满一举夺回国会两院的控制权选前民调及舆论吹风亦营造共和党胜券在握的预期红色浪潮大有山雨欲来之势图1美国历届中期选举后国会席位变化众议院参议院2058103210220-10-4-4-5-3-5-1-6-6-20-12-8-8-8-9-30-15-13-40-26-30-50-37-60-47-48-52-70-63资料来源美国国会官网中信证券研究部但是随着中期选举落幕共和党仅以微弱优势拿下众议院而民主党表现超过拜登预期红色浪潮未能出现主要原因在于一方面经济增长缓慢并未对民主党选情造成严重拖累而堕胎权气候等议题反而带来加分在选前民调中经济问题被列为选民关心的第一大议题堕胎权问题则位列第二当前美国经济增长缓慢通胀高企引发民主党选前支持率下滑2022年11月盖洛普民调显示民众对拜登整体工作表现的支持率约为40然而低迷的经济状况最终未请务必阅读正文之后的免责条款和声明5海外政策专题之一2023223对民主党选情造成严重拖累主要在于虽然美国通胀依然高企但是经济运行总体平稳且失业率也保持在低位同时民主党人对堕胎气候变化种族等议题表现出的关切有效转移了民众对经济问题的担忧吸引自由派选民给予其更强力的支持图2美国近三任总统任期内支持率变化拜登特朗普奥巴马8070605040支持率3020100012345678910111213141516171819202122上任月数资料来源盖洛普中信证券研究部另一方面共和党与特朗普深度绑定但遭到反噬且其内部缺乏团结参选人素质亦相对不佳特朗普虽然离任但依然对美国政界有举足轻重的影响但不少选民借由本次中期选举表达对特朗普的反对情绪同时共和党内部缺乏团结且参选人素质相对不佳原本被共和党寄予希望的若干位中间温和派共和党人由于同特朗普政见不合而纷纷拒绝参选而一些缺乏经验甚至存在历史污点的共和党人却受到特朗普支持参选结果落败特别是在本次众议院议长的选举中共和党领袖麦卡锡KevinMcCarthy历经15轮投票达成一系列妥协后才最终当选反映出共和党内保守派与温和派之间斗争依然激烈图3美国民众政治意识形态演变1992-2021保守主义中间派自由主义4540373536302525201510199820131993199419951996199719992000200120022003200420052006200720082009201020112012201420152016201720182019202020211992资料来源盖洛普中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明6海外政策专题之一2023223从更宏观的视角观察两党对国会控制权轮替的本质在于美国社会政治意识形态的两极分化民主党和共和党对国会控制权争夺的背后反映的是美国不同价值观的碰撞共和党多崇尚保守主义重视美国传统和基督教价值观支持小政府拥枪反堕胎重视自由民主党则多崇尚自由主义支持政府提供普惠福利和医保服务反对自由放任重视平等美国虽以保守主义立国但冷战结束以来自由主义逐渐抬头社会政治意识形态的两极分化使得任何一派都难以把握绝对话语权反映到选举政治上便是两党对国会和总统职位控制的频繁交替新一届国会开启委员会换届需重点关注2023年1月3日第118届美国国会正式开启两党领导层亦完成换届两党在国会的领导层具有明显的等级结构对于多数党而言议长Speaker通常是其所属政党在该院的首领而多数党领袖MajorityLeader仅是其党内二号人物多数党党鞭MajorityWhip则为三号人物并主要负责确保该党议院均按照党派利益投票少数党通常难以获得胜选议长的多数票故少数党领袖MinorityLeader和少数党党鞭MinorityWhip则是其在该院的一号和二号人物2023年新一届国会开启的同时民主共和两党在参众两院的领导层亦完成换届目前众议院议长由麦卡锡担任而参议院议长仍为副总统哈里斯兼任众议院民主党领袖更换为杰弗里斯HakeemJeffries而参议院共和党领袖仍为麦克康奈尔MitchMcConnell表1众议院两党领导人换届情况众议院职务117届国会118届国会议长SpeakerNancyPelosiCAKevinMcCarthyCA共和党领袖RepublicanLeaderKevinMcCarthyCASteveScaliseLA共和党党鞭RepublicanWhipSteveScaliseLATomEmmerMN共和党会议主席RepublicanEliseStefanikNYEliseStefanikNYConferenceChair共和党政策委员会主席RepublicanPolicyCommitteeGaryPalmerCAGaryPalmerCAChair民主党领袖DemocraticLeaderStenyHoyerMDHakeemJeffriesNY民主党党鞭DemocraticWhipJamesClyburnSCKatherineClarkMA民主党助理领袖AssistantKatherineClarkMAJimClyburnSCDemocraticLeader民主党核心小组主席DemocraticHakeemJeffriesNYPeteAguilarCACaucusChair资料来源美国国会官网中信证券研究部注蓝色为民主党红色为共和党括号内为议员对应选区下同表2参议院两党领导人换届情况参议院职务117届国会118届国会副总统兼议长VicePresidentKamalaHarrisKamalaHarris临时议长PresidentProTemporePatrickJLeahyVTPattyMurrayWA民主党领袖DemocraticLeaderCharlesESchumerNYCharlesESchumerNY民主党党鞭DemocraticWhipRichardJDurbinILRichardJDurbinIL民主党政策与传播委员会主席DebbieStabenowMIDebbieStabenowMIDemocraticPolicyCommsChair共和党领袖RepublicanLeaderMitchMcConnellKYMitchMcConnellKY共和党党鞭RepublicanWhipJohnThuneSDJohnThuneSD共和党会议主席RepublicanJohnBarrassoWYJohnBarrassoWYConferenceChair请务必阅读正文之后的免责条款和声明7海外政策专题之一2023223参议院职务117届国会118届国会共和党政策委员会主席RepublicanRoyBluntMOJoniErnstIAPolicyCommitteeChair资料来源美国国会官网中信证券研究部除两党领导层之外新一届国会委员会的领导层组成及议程设置也将深刻影响美国内外政策的未来走向由于立法事项繁复且议员背景多样国会职能的发挥并非通过议员直接行使而是由其下设的委员会CongressionalCommittees负责和执行在一般的立法流程中法案在提交全院大会表决之前都要先经过相应委员会的审查和批准在这一阶段委员会和小组委员会掌握着议案的淘汰权委员会可以对政府的日常运作进行监控确定适合立法审查的问题并推荐适当的行动方案事实上成为了国会行为的真正组织者和实施者从类型上看委员会包括常设委员会StandingCommittees专门和特别委员会SelectorSpecialCommittees以及联合委员会JointCommittees三种常设委员会负责审核特定领域的法案和议题专门和特别委员会负责审查与常设委员会管辖范围不同或跨越其管辖范围的新议题联合委员会则由两院议员共同组成对两院共同关注的事项拥有管辖权委员会在美国国会体系中发挥着影响政策制定和调节利益平衡的关键作用也是各方力量博弈的重要场所其中常设委员会更是委员会中最重要的存在常设委员会对其负责领域拥有立法管辖权可以审核法案和议题并就此提出措施供各自所属议院审议负有对其管辖范围内机构项目和活动的监督责任同时常设委员会下也可下设小组委员会在更细分的领域发挥立法审议与监督职能在118届国会中众议院参议院分别设立了20个16个常设委员会在军事预算拨款金融外交等多数重点议题上均有覆盖因此在两党领导层换届完成之后委员会领导层的换届情况也成为各方关注焦点国会委员会的换届一般在国会换届后一个月之内完成通常而言掌控一院多数席位的党派会将该党成员任命为该院所有委员会的主席Chairman而少数党在对应委员会的最高代表则是高阶委员RankingMember由于118届国会众议院被共和党掌控因此多数曾在117届国会中担任高阶委员的共和党人将晋升成为主席可更加积极掌控立法议程相比之下在参议院民主党仍占多数席位且大部分参议员并未参与此次改选因而大多数委员会原主席在换届后仍保持不变只有部分发生了结构性调整例如帕蒂默里PattyMurray从上届国会中的参议院卫生教育劳工和退休金委员会主席转任至拨款委员会主席请务必阅读正文之后的免责条款和声明8海外政策专题之一2023223表3众议院常设委员会领导人换届情况117届118届众议院主席高阶委员主席高阶委员农业委员会DavidScottGAGlennThompsonPAGlennThompsonPADavidScottGA拨款委员会RosaDeLauroCTKayGrangerTXKayGrangerTXRosaDeLauroCT军事委员会AdamSmithWAMikeRogersALMikeRogersALAdamSmithWA预算委员会JohnYarmuthKYJasonSmithMOJodeyArringtonTXBrendanBoylePA教育和劳工委员会BobbyScottVAVirginiaFoxxNCVirginiaFoxxNCBobbyScottVACathyMcMorrisCathyMcMorrisRodgers能源和商业委员会FrankPalloneNJFrankPalloneNJRodgersWAWA道德委员会SusanWildPAMichaelGuestMSMichaelGuestMSSusanWildPA金融服务委员会MaxineWatersCAPatrickMcHenryNCPatrickMcHenryNCMaxineWatersCA外交事务委员会GregoryMeeksNYMichaelMcCaulTXMichaelMcCaulTXGregoryMeeksNY国土安全委员会BennieThompsonMSJohnKatkoNYMarkEGreenTNBennieThompsonMS房屋管理委员会ZoeLofgrenCARodneyDavisILBryanSteilR-WIJosephMorelleNY司法委员会JerryNadlerNYJimJordanOHJimJordanOHJerryNadlerNY自然资源委员会RalGrijalvaAZBruceWestermanARBruceWestermanARRalGrijalvaAZ监督和问责委员会CarolynMaloneyNYJamesComerKYJamesComerKYJamieRaskinMD规则委员会JimMcGovernMATomColeOKTomColeOKJimMcGovernMAEddieBerniceJohnson科学空间和技术委员会FrankLucasOKFrankLucasOKZoeLofgrenCATXBlaineLuetkemeyer小型企业委员会NydiaVelzquezNYRogerWilliamsTXNydiaVelzquezNYMO交通和基础设施委员会PeterDeFazioORSamGravesMOSamGravesMORickLarsenWA退伍军人事务委员会MarkTakanoCAMikeBostILMikeBostILMarkTakanoCA筹款委员会RichardNealMAKevinBradyTXJasonSmithMORichardNealMA资料来源美国国会官网中信证券研究部表4参议院常设委员会领导人换届情况117届118届参议院主席高阶委员主席高阶委员DebbieStabenow农业营养和林业委员会JohnBoozmanARDebbieStabenowMIJohnBoozmanARMI拨款委员会PatrickLeahyVTRichardShelbyALPattyMurrayWASusanCollinsME军事委员会JackReedRIJimInhofeOKJackReedRIRogerWickerMSSheldonWhitehouse预算委员会BernieSandersVTLindseyGrahamSCCharlesGrassleyIARI卫生教育劳工和退休金委员会PattyMurrayWARichardBurrNCBernieSandersVTBillCassidyLA商务科学和运输委员会MariaCantwellWARogerWickerMSMariaCantwellWATedCruzTX能源和自然资源委员会JoeManchinWVJohnBarrassoWYJoeManchinWVJohnBarrassoWY金融委员会RonWydenORMikeCrapoIDRonWydenORMikeCrapoID外交关系委员会BobMenendezNJJimRischIDBobMenendezNJJimRischID国土安全与政府事务委员会GaryPetersMIRobPortmanOHGaryPetersMIRandPaulKY银行住房和城市事务委员会SherrodBrownOHPatToomeyPASherrodBrownOHTimScottSC请务必阅读正文之后的免责条款和声明9海外政策专题之一2023223117届118届参议院主席高阶委员主席高阶委员司法委员会DickDurbinILCharlesGrassleyIADickDurbinILLindseyGrahamSCAmyKlobuchar规定和管理委员会RoyBluntMOAmyKlobucharMNDebFischerNEMN小企业和企业家精神委员会BenCardinMDRandPaulKYBenCardinMDJoniErnstIAShelleyMooreCapitoShelleyMooreCapito环境和公共工程委员会TomCarperDETomCarperDEWVWV退伍军人事务委员会JonTesterMTJerryMoranKSJonTesterMTJerryMoranKS资料来源美国国会官网中信证券研究部注BernieSanders为独立党派人士立法流程体现分权制衡提案思路可跨届延续从美国的立法流程上看一项提案若要成为法律不仅需经国会两院通过还需总统最终批准通常包括六项环节虽然不同法案的实际立法流程存在细微差异但通常情况下一项提案完成立法需经过提案发起委员会审议审议与辩论全院投票表决两院协商总统签署这六项流程图4美国立法流程示意图资料来源美国国会官网中信证券研究部绘制1立法提案发起美国宪法规定所有法案由国会自行提出因此形式上只有国会议员有权提出法案参众两院均有权发起立法提案其中参议院提案以S开头众议院提案以HR开头不过总统等行政部门可通过行政交流ExecutiveCommunication的形式提出立法建议但相关草案仍需提交给众议院议长或参议院议长再进入委员会审议辩论等一般程序2委员会审议立法提案正式提交后将由议长分派给相关委员会进行审议委员会主席有权决定审议议程包括选择对哪些提案发起审议以及选择是由其下设小组委员会审议还是直接由委员会全体直接审议委员会审议一般包括召开听证会和起草修法建议两个环节最终由全体委员会表决是否将提案列入议会日程表委员会的权力也在这一环节得到直接体现实操中大部分提案均在此过程中夭折请务必阅读正文之后的免责条款和声明10海外政策专题之一20232233审议与辩论议院全体议员将会详细讨论法案内容并提出可能的修正方案众议院在讨论和辩论时有时限规定但参议院并无此项规定因此部分参议员可以通过冗长辩论Filibuster来无限拉长讨论进程以拖延法案通过但若法案获得参议院60张以上赞成票可直接跳过这一环节以打破僵持4议会投票表决在全院表决环节一般只需要国会两院简单多数通过即可只有如通过宪法修正案弹劾总统开除议员缔结对外条约等极少数情况下才会需要三分之二的绝对多数当议案获得一院批准后便会被转交给另一院另一院可能会通过拒绝或修改法案5两院协商要使该法案成为法律两院必须同意该法案的相同版本若两院表决的法案内容存在差异还须通过两院联席协商委员会ConferenceCommittee进行协调使两院达成的条文完全一致之后再交由两院再次分别进行表决6总统签署法案经两院表决一致通过后将送交总统批准交由总统签署成为法律不过总统也可以实行一票否决权Veto将法案退回法案的提出院但若两院仍以三分之二多数推翻否决则该法案可以直接成为法律而不必由总统签署此外若总统既不签署也不否决法案法案将在十天后自动成为法律总体来看美国立法流程体现出分权制衡的制度设计理念一项法案最终能否成功立法仍需多方协调国会虽然是立法权的行使主体但在实际立法过程中总统亦可通过提出立法倡议立法否决等形式参与和影响立法过程体现了美国分权制衡的政治制度设计核心思想也正是因此每届国会虽立法提案众多但最终能够成功立法的比例极少在前几届国会中参众两院议员在任上提出过数以万计的立法提案但由于立法流程复杂且各方博弈激烈最终成为成文法的法律数量并不多通常不到提案总数的10以第117届国会2021-2022年为例17812项立法提案中最终只有1030项被核准成为法律占比仅约6图5历届国会提案数及通过率颁布的法律立法法案立法通过率右轴20000981500076510000法律数量43法案50002100113届114届115届116届117届国会届数资料来源美国国会官网中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明11海外政策专题之一2023223国会换届虽将导致未完成的立法提案进程终止但过往立法思路仍可延续国会换届后上一届国会中未完成立法的提案将终止立法流程但是其内容可以在新一届国会中以新提案的方式重新出现在新一届国会中过往立法提案可在变更编号后重新发起法案文本仍可保持不变此前立法思路和重点仍可在新一届国会中延续例如在116届国会中参议院商务科学和交通委员会曾通过旨在加大美国对华科技竞争的无尽前沿法案S3832EndlessFrontierAct但未能在当届国会中成功立法而在117届国会中以该法案文本为基础的2021年美国创新与竞争法案S1260USInnovationandCompetitionActof2021在参议院获得通过因此我们可将国会两党两院换届结果以及上届国会中或将延续的立法事项作为展望新一届国会立法思路的有效抓手在变与不变中探寻美国内外政策的未来走向对外强调对华战略竞争仍是国会政策重点整体来看国会在涉华立法上愈加活跃从特朗普政府时期以来国会两党大幅提高了涉华立法的密度动作愈加活跃从115届国会2017-2019开始三届国会涉华立法提案数量大幅增加115届116届和117届国会涉华提案总数分别为75项253项343项表明美国国会对中国议题的关注度和对华政策的参与度快速上升因此尽管118届国会分裂格局已定但从涉华立法议程变迁来看两党对华认知实际上仍在合流强调对华战略竞争成为双方少有的共识图6美国115-117届国会涉华立法重要议题及提案数量115届国会116届国会117届国会6050403020100影响力经贸军事科技知识产权供应链人权台湾香港资料来源美国国会官网中信证券研究部而从涉华立法议题演变来看制衡中国政治影响力和军事能力推动对华经贸科技竞争始终是前三届国会关注焦点且重视程度逐步提高从115届国会到117届国会包含中国影响力经贸军事科技关键词在内的立法提案数量均排名前列并呈现出逐步递增态势115届国会中经贸与人权是最重要的立法关键词而117届国会中影响力军事台湾等议题关注度大幅上升表明国会开始在科技经贸等领域之外的更多维度强调对华综合性战略竞争请务必阅读正文之后的免责条款和声明12海外政策专题之一2023223尽管两党在对华政策上有着原则性共识但双方在对于如何实施并推进对华战略竞争的具体方针上存在差异虽然两党均将对华强硬作为原则性共识但从双方对华立法提案的特征来看共和党更倾向于在科技经贸等核心议题上对华施压民主党则在态度上更克制范围上更广泛手段上更精准主张在不打新冷战的前提下在更多关键领域与中国进行可控竞争因此在更为分裂的118届国会中预计两党虽将继续保持整体对华强硬的姿态但在具体的立法方向上或展现出更多分歧供应链领域拜登强化多边体系的愿景或在新一届国会遇冷产业链供应链安全是白宫核心战略考量相较于特朗普政府的打拉结合拜登政府更加注重拉拢盟友以强化所谓友岸外包的多边供应链体系其中IPEF是典型代表早在特朗普政府时期供应链安全就已是其国家安全战略报告中的重要内容主要通过打拉结合的方式来推动制造业回流美国甚至为此不惜牺牲盟友利益以实现美国优先拜登政府上任后亦十分重视供应链安全战略但在手段上更加重视拉拢盟友试图通过友岸外包friendly-shoring体系建立多边框架将供应链集中在所谓可信赖的国家以降低外部依赖风险为此美国通过与日印澳成立四边对话QUAD与欧澳等国建立矿物安全伙伴关系MSP联手日韩欧等国家成立美国半导体联盟等手段来推进其强化供应链韧性的目标而最引人关注的是拜登于2021年10月提出的印太经济框架IPEF构想2022年5月23日美澳日韩泰越等13国作为初始成员国正式启动了IPEF在5月26日斐济加入后IPEF所有成员国2021年GDP占全球比重合计超过了40IPEF并不是一项传统的自贸协定而是一套由美国主导的试图重组产业链体系的贸易规则框架相较于美国此前退出的跨太平洋伙伴关系协定TPPIPEF并不会提供市场关税豁免市场准入便利等经贸安排并非一项传统的自贸协定其核心内容共包括互联经济数字经济规则劳工和环境标准韧性经济产业链供应链安全清洁经济清洁能源脱碳与基础设施公平经济税收反洗钱和反腐败四大支柱其中韧性经济的核心目的是以友岸外包形式加强美国与印太盟友国家在原材料半导体关键矿物等领域的供应链合作同时直接或间接地制定一套小圈子标准试图将特定国家边缘化但是拜登的这一愿景却遭到了来自国会两党的质疑民主党方面虽对IPEF的反应整体积极但仍有部分声音质疑其因未包含关键条款而缺少实际意义例如在2022年3月的国会听证会上民主党参议员玛丽亚坎特威尔MariaCantwell就对该框架没有设置为美国农产品出口开辟新市场的具体机制表达了质疑共和党方面则由于其历来对多边政策更加不感兴趣且选民基础更多来自于工人和农民阶层对于IPEF的批判更加尖锐担心类似举措会反过来不利于美国本土的劳工权益例如共和党参议员约翰巴拉索JohnBarrasso于2022年3月批评IPEF未能解决本质的贸易问题反而正在输出广泛的自由劳工社会和环境政策请务必阅读正文之后的免责条款和声明13海外政策专题之一2023223为避开国会方面的掣肘IPEF对关键的贸易条款避而不谈但反过来使其内容更加模糊从府会的权力安排来看尽管以1974年贸易法TradeActof1974为代表的一系列法律授权总统部分规范对外贸易的权力但宪法赋予了国会在制定征收关税和规范贸易上的根本权力因此为避开国会在关税和市场准入等条款上的争论拜登推出的包括IPEF在内的多边供应链框架几乎都不包含相关内容因此性质上均只是行政协议而非有持久约束力的贸易协定但是拜登在关税和非关税壁垒上避而不谈反过来也使其政策内容更加模糊各成员国亦担忧自身能否通过同美国合作而实质性获益民主党参议员罗伯特梅嫩德斯RobertMenendez就曾对此提出质疑称IPEF没有我们需要的那么强大但是即使拜登想增加更多的实质性经贸条款在新一届分裂国会下两党两院调和分歧的难度也将进一步加剧预计其强化多边供应链的愿景将进一步在国会遇冷图7中国与部分IPEF国家制造业增加值全球比重对比图8中国与部分IPEF国家高科技产品出口额占制成品比重对比3560中国中国30美国50美国25日本40日本20韩国韩国澳大利亚3015澳大利亚越南1020越南印度5印尼10印度泰国印尼00马来西亚马来西亚2010201120122013201420152016201720182019202020212009资料来源世界银行中信证券研究部资料来源世界银行中信证券研究部因此尽管美国试图将供应链问题政治化以加强在印太地区的经济影响但拜登提出所谓的多边框架依然内容模糊且在新一届国会中预计将受更大阻力难以对中国造成实质性的产业链外迁压力从各国制造业增加值占全球比重来看美国强调供应链安全的核心焦虑来自于其制造业外流的趋势长期未能扭转而中国自加入WTO以来制造业增加值占全球比重一路上行2021年达到30相较之下其他IPEF成员国在制造业规模上仍十分有限增速也较为平缓而从高科技产品出口额占制成品比重来看尽管以越南为代表的东南亚国家正在快速崛起但其绝对体量依然较小且中国在制造业水平产业链完善程度以及工人受教育程度方面仍具更大优势此外在中国是东盟最大贸易伙伴的背景下相关国家也并不愿陷入在中国和美国之间选边站的两难境地整体而言以IPEF为代表的缺乏实质性经贸安排的多边体系或难以显著加强成员国间的贸易流动对中国造成的产业链外迁压力亦相对有限科技领域强化对华竞争趋势或仍持续硬科技领域是立法核心尽管国会方面的阻碍或使得大规模的产业链重构难以推进但在关键前沿安全等领域的对华竞争是府会及两党共识其中科技领域更是重中之重在科技领域特朗普政府曾大力塑造竞争性对华战略以压制中国科技发展的美国商务部实体清单体系美国国务院牵头的敏感技术多边行动等机制对华施压拜登政府则一方面在关键技术领请务必阅读正文之后的免责条款和声明14海外政策专题之一2023223域强化对华竞争另一方面亦重视加强美国自身技术研发实力和新兴产业建设美国对华科技竞争的主要手段通常包括国会法案总统行政命令商务部规则等其中国会法案的影响最为深远具体来看美国常用的手段在强化对华科技竞争的目标上有相似性但在具体的权限及流程上又有所区别其中国会法案在流程上最为复杂但具有立法上的权威性若颁布为法律则可对美国未来数年的产业政策产生深远影响相比之下总统颁布的行政命令主要起到推动和调节法律实施的作用而商务部规则虽动作频繁但本质上只是对法律的具体落实因此国会层面在科技领域的动向值得密切关注相关立法进程可能长远地影响美国科技竞争战略表5美国对华科技竞争主要手段类型定义流程权限案例2022年8月9日拜登签署国会法案Bill是由国会议员国会法案的制定需经过众议2022年美国芯片与科学提出立法草案经讨论辩论是国会根据宪法制定的正式国会法案院和参议院的审议和表决法案规定获得补贴的公和两院表决通过后交由总统法规具有立法权威性并获得总统的签署成为法律司禁止在关注国家扩大先进签署成为具有效力的法律制程芯片生产能力2022年8月25日拜登签署行政命令启动2022年芯片与科学法案的全面实施行政命令ExecutiveOrder总统可根据宪法和现有法律具有行政权威性但不具备行政命令是总统根据政治需要行使2022年9月15日拜登签署的授权直接下达行政命令立法权威性行政权而颁布及执行的命令行政命令指示美国外国投资委员会CFIUS加强对外国投资的审查力度着重考虑国家安全因素出口管理条例ExportAdministrationRegulationsEAR是一套由美国商务部商务部规则需经过公开征求工业和安全局管理的条例各方意见和联邦政府内部的2022年10月7日BIS发布规定了实物以及技术和软件审议和协调公布在联邦公本质上是对现行法律的具体EAR新规限制中国特定企出口管理条例等知识产权的出口限制包报上并在规定的生效日期开实施细则业获取高端芯片产品渠道和括实体清单EntityList始执行并对违反规则的行制造能力未核实清单Unverified为进行制裁List最终军事用户清单MEUList等资料来源美国国会官网美国白宫官网美国商务部官网中信证券研究部以半导体产业为例117届国会试图以专项拨款促进投资为主要手段强化美国在关键技术领域的竞争力2021年4月参议院民主党领袖舒默CharlesSchumer与共和党参议员托德杨ToddYoung共同提出了无尽前沿法案EndlessFrontierAct要求在美国国家科学基金会内设立一个新的技术和创新理事会加大对人工智能高性能计算机和尖端制造等领域的投资同时舒默又在该法案的基础上整合了2021年战略竞争法案StrategicCompetitionActof2021等法案推出了2021年美国创新与竞争法案USInnovationandCompetitionActof2021法案授权拨款约1900亿美元用以提升美国在关键技术领域的基础和先进技术实力并拨款540亿美元专门用于增加半导体微芯片和电信设备的生产同时致力于推进印太战略并扩大美国与印太盟友的多方面合作渲染中国威胁并鼓吹开展对华战略竞争2021年6月8日该法案在参议院投票通过并被提交至众议院请务必阅读正文之后的免责条款和声明15海外政策专题之一2023223但是参众两院在相关法案的政策重点上产生了分歧众议院版本更重视美国自身产业链供应链建设参议院版本则更倾向于鼓励与打压相结合在参议院版本的竞争法案提交到众议院之后后者并未直接接受而是推出了自己的版本众议院糅合了生物经济研究和发展法案BioeconomyResearchandDevelopmentAct美国芯片法案CHIPSforAmericaAct确保美国全球领导力与接触法EnsuringAmericanGlobalLeadershipandEngagementAct等多部法案以2022年美国竞争法案AmericaCOMPETESActof2022的名字重新现身该法案的主要内容包括了投资520亿美元用于支持芯片制造业450亿美元用于改善关键商品的供应链以及1600亿美元用于科学研究和创新相较于强调鼓励与打压相结合的参议院版本众议院的版本更加务实主要强调美国自身的供应链安全及产业竞争力建设图92022年美国芯片与科学法案将在未来十年内投入2800亿美元其中大部分用于科学研发资料来源美国国会官网中信证券研究部绘制因法案版本差异过大两院在协调过程中将共识最大的半导体芯片部分单独拿出进行立法形成了2022年美国芯片与科学法案2022年2月4日众议院通过了这部长达3610页的法案但在提交到参议院后后者保留了法案标题却将文本替换为此前参议院版本的2021年美国创新与竞争法案后并投票通过导致两院在法案文本上出现重大分歧由于数千页的竞争法案在文本上的分歧难以调和故双方在协商后将涉及半导体芯片部分的共识性法案单独拿出形成了2022年美国芯片与科学法案CHIPSandScienceActof2022该法案分别于2022年7月27日和28日经参议院和众议院投票通过又于8月9日经拜登签署成为法律芯片与科学法案提出在未来十年内投入约2800亿美元加强美国科研及先进生产能力其中将为美国半导体研究开发制造和人才培养提供527亿美元拨款另外还将为企业提供总计约240亿美元的芯片生产税收抵免同时设置了一系列限制性条款制约企业在关注国家的先进制程投产能力从竞争法案到芯片法案的立法历程可以推断新一届国会或将在保持对华科技竞争主基调的前提下继续在两党两院分歧较小的硬科技领域进行共识性立法从115届国会到117届国会在涉华经贸立法提案数量不断上升的同时科技与知识产权议题的受关注度也在大幅提高预计118届国会将整体延续这一主基调众议院方面新任能源请务必阅读正文之后的免责条款和声明16海外政策专题之一2023223和商业委员会主席麦克莫里斯罗杰斯曾表示过大企业与中国BigTechandChina是其首要关注事项应要求平台企业控制美国人数据流向中国预计在相关议题上将推进立法尝试参议院方面曾牵头制定参议院版竞争法案的民主党领袖舒默和商业科学和运输委员会主席坎特维尔在新一届国会依然在任预计其立法思路也将保持延续而在立法的具体方向上或可参照从竞争法案到芯片法案的立法历程预计各方分歧较小的关键前沿的硬科技行业或将成为两党两院共识性立法的重点领域不过尽管国会方面动作激进但白宫方面在对华科技竞争上的手段将尽可能精确如根据Politico报道美国财政部长耶伦JanetYellen曾督促缩小对华投资限制的范围不过目前金融市场对于中美在科技领域的长期博弈有充分预期预计我国在核心技术自主可控领域的产业政策将持续发力在市场预期美国对华科技竞争长期化的背景下我国关键产业链自主可控的重要性尤为凸显相关政策预计将持续发力一方面新型举国体制将助力我国关键核心技术攻关解决卡脖子难题2022年9月中央深改委会议提出关键核心技术攻关新型举国体制二十大再次强调健全新型举国体制强化国家战略科技力量预计国家将在资金项目和人才方面举全国之力推动核心技术领域实现突破另一方面专精特新政策不断加码扶持企业深耕硬科技领域2018年以来聚焦制造业补短板的专精特新政策持续加码2021年起中央财政更安排100亿元以上奖补资金支持国家级专精特新小巨人高质量发展目前工信部已分四批次认定国家级小巨人企业8997家主要集中在新一代信息技术高端装备制造新能源新材料等尖端产业领域将成为制造强国建设的重要支撑力量政治领域对华强硬是两党共识但竞争而不冲突仍是中美关系主线国会层面主导对外政策的委员会包括参议院对外关系委员会和众议院外事委员会以及后来居上的两院的军事委员会及拨款委员会历史上参议院对外关系委员会在外交政策上有举足轻重的地位对于国际条约的签订外交人员的任免以及国家安全政策的制定拥有重要的影响力甚至可以直接组织议员到与外国政府进行直接交流众议院外事委员会则负责监督有关国家安全以及外交政策的相关立法在条约外援军控等事项上拥有重要话语权冷战结束后两院掌控防务政策的军事委员会和掌管财权的拨款委员会亦后来居上在外交政策的制定过程中发挥日益增强的影响力但整体上看外交委员会仍是国会对外政策制定核心特别是参议院外委会主席可深刻影响美国外交政策走向两院外委会在条约制定和签署人员任命与建议对外援助等领域发挥着核心作用同时参议院外委会更是长期矗立在美国外交政策最前排其主席多是影响外交决策的风云人物例如拥护多边主义的威廉富布莱特WilliamFulbright曾支持建立联合国坚定反对美国卷入越战并建立了著名的富布赖特奖学金以推动国际交流杰西赫尔姆斯JesseHelms曾与还是参议员的拜登密切合作改革联合国并成为历史上第一位在联合国安理会发言的立法者新一届国会中民主党老牌参议员梅嫩德斯继续主掌参议院外委会并在涉华议题上保持一贯的鹰派姿态梅嫩德斯从2021年起便担任参议院外交委员会主席并于118届国会中继续担任此职他曾表示美国的核心价值观是民主人权和法治而外交政策需要重建联盟恢复美国在国际机构中的领导地位以及应对气候变化移民新冠请务必阅读正文之后的免责条款和声明17海外政策专题之一2023223疫情等复杂的全球挑战在对华政策上梅嫩德斯曾渲染中国威胁论并大打人权牌强调要对中国进行战略遏制且曾于2022年4月窜访台湾在立法动作上梅嫩德斯曾于2022年6月与参议院预算委员会共和党高阶委员格雷厄姆LindseyGraham共同提出所谓2022年台湾政策法TaiwanPolicyActof2022法案包含大量涉台消极条款试图强化美国对台湾的支持但因争议过大最终未完成立法更大的变数或来自于众议院共和党众议员麦考尔担任新一届众议院外委会主席炒作中国议题是其拿手好戏2022年9月时任众议院外委会共和党高阶委员麦考尔MichaelMcCaul与三十余名共和党议员提出了众议院版本的所谓台湾政策法试图增加美国对台政策的战略清晰要求增强台湾军事能力并在国际上加强对台湾的支持麦考尔曾于2020年5月被麦卡锡指派为中国工作组ChinaTaskForce主席任内亦大肆渲染中国威胁论新一届国会开启后麦考尔已担任众议院外委会主席而其与众议院军事委员会主席麦克罗杰斯MikeRogers均是众议院新议长麦卡锡KevinMcCarthy的忠实盟友预计几人将合流炒作中国议题且在姿态上或比民主党人更加激进众议院议长麦卡锡本人亦是坚定的对华鹰派但其牵头成立的所谓中国委员会更多只是政治作秀2023年1月10日在麦卡锡主导下众议院以365票赞成65票反对通过相关决议HRes11成立了所谓美中战略竞争特别委员会该小组由多达16名成员组成负责评估调查中国对美国带来的军事经济和技术挑战以保护美国的国家安全值得注意的是接替佩洛西担任众议院民主党领袖的哈基姆杰弗里斯HakeemJeffries亦带领145名民主党人投下赞成票表明对华强硬仍是两党共识不过根据HRes11的规定这一委员会仅具有开展相关调查提出政策建议的职能并不具备立法管辖权也无权对任何法案或决议采取立法行动实际上是雷声大雨点小更像是共和党人牵头的政治作秀因此在新一届国会中预计中美关系仍将成为国会两党两院的优先事项需关注涉华法案的立法议程特别是此前搁浅的所谓台湾政策法是否会重启美国对华战略竞争具有长期性对华强硬作为美国两党少有的核心共识将持续作用并塑造美国对华政策在此背景下美国政客对华防范打压的思维恐仍持续因此后续仍需关注在以麦卡锡和麦考尔为代表的共和党人是否会推出更加激进的涉华法案以及梅嫩德斯掌管下的参议院外委会是否仍会在相关议题上持续煽动特别是此前搁浅的所谓台湾政策法是否会借尸还魂虽然参众两院的所谓台湾政策法均已在117届国会中搁浅但其部分涉台军售条款已在梅嫩德斯和参议院外委会共和党高阶委员里施JimRisch的操纵下被整合在2023年度国防授权法案之中在参众两院外委会均由对华鹰派主导下需关注类似涉台条款是否会以新提案编号和名字重启不过尽管国会层面或在对华政策上持续挑动但在美国分权制衡的制度框架下仍将受白宫整体战略制约并且2023并非选举年预计拜登政府在外交上更具主动性从立法流程上看由于美国分权制衡的制度设计总统拥有对国会法案的一票否决权通常情况下可形成最终制约因此过于激进的提案通常难以成功立法即便是前三届国会共提出的600余项涉华法案最终成为法律的比例也仅不到5而从现实政治上看白宫请务必阅读正文之后的免责条款和声明18海外政策专题之一2023223方面在外交战略上更加稳定一贯不寻求同中国打新冷战甚至热战且2023年并非选举年拜登并不需要配合国会对华强硬以获取在其他议题上的立法支持因此预计外交上的主动权仍掌握在白宫手中因此预计美国对华政策将在府会博弈的大框架之下演进竞争而不冲突仍将是未来一段时间的中美关系主线国会和白宫在对华政策上虽存在共识例如在科技经贸等领域强化美国产业竞争力开展对华战略竞争等但彼此又互相牵制国会或在中美关系底线问题上持续挑动但仍将受到拜登政府整体对华战略的制约特别是2022年11月中美巴厘岛会晤之后对话窗口重启双方在底线问题上划清红线避免竞争无限制升级已成共识近期偶发事件虽造成一定扰动但双方均已释放降温信号拜登在2023年2月7日发表的国情咨文中亦再次重申美国并不寻求同中国冲突因此预计竞争而不冲突将是未来一段时间中美关系的主线国会虽可能频繁在关键议题上炒作但仍会整体上受到白宫制约国内债务能源医疗议题将成两党角力点债务上限已被触达成当下博弈最大焦点美国联邦政府举债存在上限限额由国会制定并可因势调整根据美国宪法只有国会才能授权政府以美国的国家信用借款1917年之后国会对联邦政府可以发行的债务总额设定了上限DebtCeiling在不超过债务上限的情况下美国财政部可自行控制发债节奏但触及上限后则无法进一步新增债务当债务上限被触及时财政部将需要采取非常措施ExtraordinaryMeasures暂时为政府支出和债务提供资金直到达成解决方案若财政部现金余额被耗尽则可能导致技术性违约产生该时间点被称为X日XDate根据美国财政部数据1960年以来国会已采取78次行动以永久提高暂时延长或修改债务上限以避免联邦政府陷入违约困境债务上限日益成为美国国会两党政治博弈的重要筹码若谈判陷入僵局将造成严重后果1953年国会为限制时任总统艾森豪威尔建设全国性高速公路的计划使债务上限上调在参议院受阻此后债务上限谈判便成为两党重要的政治博弈焦点本世纪以来最为严重的一次债务谈判僵局发生在奥巴马任期之内2010年中期选举后共和党以压倒性多数夺回对众议院的控制权共和党人要求把削减赤字作为提高债务上限的一部分条款而民主党认为债务上限的提升不应与削减赤字一并考虑双方僵持不下导致联邦债务在2011年5月16日触及上限后便难以为继经过为期2个月的艰难博弈之后2011年7月31日奥巴马终于在最后一刻宣布两党就提高债务上限及削减未来支出达成一致并于8月2日签署了相关法案使危机暂时解除但此次事件之后标普依然下调了美国的长期资信评级若国会就提高债务上限难达成共识暂时性冻结上限亦可成为替代方案在2011年债务上限危机解决仅一年多之后联邦政府债务再次于2012年12月31日触及上限财政部开始被迫采取非常措施维系政府运转2013年2月奥巴马签署了暂停执行债务上限的无预算不付薪法案TheNoBudgetNoPayActof2013首次创设了暂请务必阅读正文之后的免责条款和声明19海外政策专题之一2023223停执行债务上限的方法允许财政部在暂停期内继续举债以防违约到期后的债务上限则重置为原有债务上限暂停期内新增债务2013年以来美国政府多次采取此类方式以避免发生债务违约最近一次为2019年8月特朗普签署的2019年两党预算法案BipartisanBudgetActof2019使债务上限暂停执行到2021年7月31日疫情纾困政策使联邦债务迅速扩张债务上限亦跟随一路走高特朗普政府时期实施的大规模减税措施以及直升机撒钱的新冠纾困计划使联邦政府面临巨大融资需求而2019年暂停执行债务上限的2年豁免期又大幅放开了联邦政府的举债空间在持续性的超常规财政扩张下美国政府债务一路走高截至2021年8月1日债务限额恢复时已达2843万亿美元相比2019年8月1日增加了29随后拜登政府的新冠纾困法案基础设施建设法案等扩张性政策的接连落地政府债务规模继续水涨船高国会不得不分别于2021年10月和12月提高债务上限至2888万亿314万亿图10美国联邦政府债务已逼近债务上限资料来源美国财政部华盛顿邮报注阴影区域为债务上限被暂停时期目前联邦政府债务已再触上限而美联储紧缩势头下财政付息压力亦进一步增加2023年1月19日美国财政部正式宣布314万亿美元的债务上限已被触达已开始采取非常措施以防止违约而X日或最早于6月初到来而根据国会预算办公室于2月15日发布的预测如果不及时提高债务限额美国可能会在7月至9月之间出现灾难性违约使事态更为复杂的是2022年以来美联储为抑制通胀而采取的连续加息将利率推升至近十年来的高位或将进一步增加财政部融资成本使债务问题雪上加霜请务必阅读正文之后的免责条款和声明20