国务院机构改革向来是资本市场的关注热点，改革开放以来8次机构改革对我国经济社会发展都起到了深远的意义。临近两会本轮机构改革方案即将公布，参考历史经验预计文件将在两会开幕后一周公布。回溯08/13/18三次机构改革，机构改革都着力于解决当时的经济社会问题，并对一些产业发展起到了关键作用。二十大报告认为“党和国家机构改革全面完成”，预计本次或更聚焦于专业部门的精细调整，同时从二十大报告出发，预计科技与安全是改革关键词。
　　▍历史：改革开放后国务院经历8次机构改革，早期注重精简提效，中后期关注质量。政府机构作为上层建筑需要不断适应经济基础进行有效的改革。改革开放以来共进行过8次国务院机构改革，整体部门数量呈现下降趋势，中期加强公共服务供给转变政府职能，后期部门数量相对稳定。
　　▍节奏：程序上党委先在2月底定调，随后政府在2周后在两会上公布，3-4天后人大批准通过，前后时间约3周。从线索看，机构改革半年前的党代会报告会讨论机构改革的原因和方向。从文件看，机构改革文件一般在2月底党的历届二中全会通过。从公布时间看，文件会在两会的第7天左右由时任国务院秘书长向人大汇报，届时公众可通过媒体获悉机构改革的具体内容，人大一般会在3-4天后批准通过。前后时间跨度约3周。
　　▍ 2008：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要。经济发展仍处于快车道，但社会问题开始显现。本次机构改革呈现大部制改革特征，比如组建了工信部和交通运输部，两部门的成立对新兴产业发展、军工企业国企改革和基建投资起到了关键支持作用。此外国家还组建了国家能源局，打破多头管理，统筹规划下新能源产业自此踏上新征程。
　　▍ 2013：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。经济层面，我国经济增长开始放缓，但相比海外仍然较快。社会层面，总书记着力于反腐并化解社会矛盾。本次机构改革聚焦于构建人民满意的服务型政府，将一些部门职能合并以解决过去“九龙治水”的局面。
　　▍ 2018：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系。党的十九大报告提出社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2018年机构改革较以往调整最多，涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境等多方面政府部门职责调整，其中医保局和市场监督管理局的设立可以看作医改和反垄断监管的前奏。此外本次改革还落脚于党的机构改革，加强党的全面领导。
　　▍过去机构改革卓有成效，预计本次或更聚焦于专业部门的精细化调整。历经8轮机构改革，政府机构在设置上已呈现整体性、系统性和协调性。二十大报告提到“新一轮党和国家机构改革全面完成”。2023年国务院机构改革或是一种结构性改革，更加聚焦于专业部门的精细化调整。
　　▍从二十大报告出发，预计本次机构改革的关键词是科技与安全。参考历次国务院机构改革经验，二十大报告强调的重点问题或是2023年国务院机构改革的重要工作，结合词频变化看，安全、科技或是两大重点关键词，预计此次机构改革中相关管理部门职责或会进一步优化。科技方面，建议关注半导体、信创等高科技技术产业。安全方面，能源安全建议关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全除已有政策以外料将强化安全监测。
　　▍风险因素：政策不及预期的风险；国务院机构改革不及预期的风险；科技创新政策支持力度不及预期的风险；粮食、能源、产业链安全风险。

研究报告全文：国务院机构改革的复盘与展望高质量发展系列报告二十九2023221中信证券研究部核心观点国务院机构改革向来是资本市场的关注热点改革开放以来8次机构改革对我国经济社会发展都起到了深远的意义临近两会本轮机构改革方案即将公布参考历史经验预计文件将在两会开幕后一周公布回溯081318三次机构改革机构改革都着力于解决当时的经济社会问题并对一些产业发展起到了关键作用二十大报告认为党和国家机构改革全面完成预计本次或更聚焦于专杨帆业部门的精细调整同时从二十大报告出发预计科技与安全是改革关键词政策研究首席历史改革开放后国务院经历8次机构改革早期注重精简提效中后期分析师关注质量政府机构作为上层建筑需要不断适应经济基础进行有效的改S1010515100001革改革开放以来共进行过8次国务院机构改革整体部门数量呈现下降趋势中期加强公共服务供给转变政府职能后期部门数量相对稳定节奏程序上党委先在2月底定调随后政府在2周后在两会上公布3-4天后人大批准通过前后时间约3周从线索看机构改革半年前的党代会报告会讨论机构改革的原因和方向从文件看机构改革文件一般在2月底党的历届二中全会通过从公布时间看文件会在两会的第7天左于翔右由时任国务院秘书长向人大汇报届时公众可通过媒体获悉机构改革的政策研究联席首席具体内容人大一般会在3-4天后批准通过前后时间跨度约3周分析师2008大部制改革打破多头管理新部委对对应的产业发展至关重要经S1010519110003济发展仍处于快车道但社会问题开始显现本次机构改革呈现大部制改革特征比如组建了工信部和交通运输部两部门的成立对新兴产业发展军工企业国企改革和基建投资起到了关键支持作用此外国家还组建了国家能源局打破多头管理统筹规划下新能源产业自此踏上新征程2013建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府经济层面我国经济增长开始放缓但相比海外仍然较快社会层面总书记着力于反腐并化解社会矛盾本次机构改革聚焦于构建人民满意的服务型政府将一些部门职能合并以解决过去九龙治水的局面2018破立结合兼顾大部制与细分职能建立现代化政府治理体系党的十九大报告提出社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾2018年机构改革较以往调整最多涉及经济调节市场监管社会管理公共服务生态环境等多方面政府部门职责调整其中医保局和市场监督管理局的设立可以看作医改和反垄断监管的前奏此外本次改革还落脚于党的机构改革加强党的全面领导过去机构改革卓有成效预计本次或更聚焦于专业部门的精细化调整历经8轮机构改革政府机构在设置上已呈现整体性系统性和协调性二十大报告提到新一轮党和国家机构改革全面完成2023年国务院机构改革或是一种结构性改革更加聚焦于专业部门的精细化调整从二十大报告出发预计本次机构改革的关键词是科技与安全参考历次国务院机构改革经验二十大报告强调的重点问题或是2023年国务院机构改革的重要工作结合词频变化看安全科技或是两大重点关键词预计此次机构改革中相关管理部门职责或会进一步优化科技方面建议关注半导体信创等高科技技术产业安全方面能源安全建议关注电力粮食安全长短兼顾产业链安全除已有政策以外料将强化安全监测风险因素政策不及预期的风险国务院机构改革不及预期的风险科技创新政策支持力度不及预期的风险粮食能源产业链安全风险证券研究报告请务必阅读正文之后第38页起的免责条款和声明高质量发展系列报告之二十九2023221目录机构改革历史悠久重点关注二中全会和两会节奏5改革开放后国务院经历八次机构改革早期注重精简提效中后期关注质量5如何跟踪党的二三中全会通过全国两会宣读审批随后政府讨论宣布7历次改革从大部制改革到构建服务型现代化政府102008年大部制改革打破多头管理新部委对对应的产业发展至关重要102013年建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府162018年破立结合兼顾大部制与细分职能建立现代化政府治理体系222023年展望机构改革或围绕中国式现代化展开33调整形式本次改革以结构性职能调整为主大部门成立或合并概率较小33参考历次改革经验和二十大报告预计今年机构改革将围绕科创安全展开34科创人才关注半导体信创等高科技技术产业自主可控自立自强是方向35安全保障能源安全关注电力粮食安全长短兼顾产业链安全强化监测36风险因素37请务必阅读正文之后的免责条款和声明2高质量发展系列报告之二十九2023221插图目录图12018年国务院组成机构情况6图2国务院下辖机构数量及组成情况变化6图32013国务院关于机构设置的通知的成文日期和发布日期9图4中国城镇化率10图5我国GDP增速及各细项拉动情况10图6中国基尼系数11图7我国社会文教支出比重及GDP现价11图82008年机构改革整体概况12图9能源局成立时间与风电光伏装机开始放量时间能对应13图10工信部成立后不久就推动培育发展战略性新兴产业14图11交通部门在上一轮基建投资上行期表现最佳15图12中国人口结构15图13全国单位GDP能耗15图14上海二手房指数和房地产开发投资16图15土地出让金在地方财政收入占比逐年提升16图16中国GDP增速自2008年后快速下滑17图17全球各大经济体GDP增速17图182013年机构改革概况19图19物流成本占GDP比重自2013年快速下降20图202013年交通运输部成立后高铁建设进入加速期20图21我国历年出生人数与出生率20图22我国电价和煤价概况21图23光伏上网电价21图242018年城镇居民人均可支配收入为农村居民的近3倍22图252010-2018年全国环境污染治理投资总额占GDP比重持续下降22图26国家医疗保障局和国家卫生健康委员会的改革内容24图27自然资源部和生态环境部的改革内容27图28农业农村部的改革内容29图29中国银行保险监督管理委员会的改革内容30图30党进一步强化在掌握意识形态工作方面的领导权31图31三次大会关键词词频对比34请务必阅读正文之后的免责条款和声明3高质量发展系列报告之二十九2023221表格目录表1历届党代会报告中关于次年机构改革的相关表述7表2各届二中全会开会时间以及关于机构改革的表述7表32013和2018年人大会议的流程8表4历届全国人大一次会议开会时间及宣布机构改革文件的时间点9表5五位一体建设与2018年政府机构改革的对应关系23表6国家卫生健康委员会国家医疗保障局国家药品监督管理局近年来改革成效25表7生态环境部自然资源部近年来改革成效28表8农业农村部近年来改革成效29表9银保监会的改革内容31表10国家新闻出版署国家电影局中央网信办近年来改革成效32表11历次党代会报告关于机构改革的表述33表12半导体信创等相关产业支持政策近年来频出36请务必阅读正文之后的免责条款和声明4高质量发展系列报告之二十九2023221机构改革历史悠久重点关注二中全会和两会节奏改革开放后国务院经历八次机构改革早期注重精简提效中后期关注质量政府机构是国家治理体系的重要组成部分是中国特色社会主义制度运行的载体和保障作为上层建筑政府机构需要不断适应经济基础的要求进行有效的改革从而促进经济发展社会进步和人民生活改善新中国成立70多年以来中国根据不同时期的政治经济社会科学技术发展水平等情况进行了多次政府机构改革尤其是改革开放40多年来的八次政府机构改革精简了政府机构降低了行政成本提高了政府行政效率顺应了社会主义市场经济体制建设的需要取得了显著的成就国务院直接由办公厅组成部门直属特设机构直属机构办事机构和直属事业单位六部分组成此外官网还会披露部委管理的国家局从2008年以来国务院发布的国务院关于机构设置的通知文件来看国务院直接组成结构相对稳定由六部分组成1国务院办公厅的职能是协助国务院领导同志处理国务院日常工作级别为正部级2国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能包括各部工信部各委员会发改委中国人民银行和审计署级别为正部级3国务院直属特设机构仅有1家为国资委级别为正部级4国务院直属机构主管国务院的某项专门业务具有独立的行政管理职能例如国家统计局和国家医疗保障局级别上有正部级也有副部级5国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项不具有独立的行政管理职能6国务院直属事业单位是国务院直接领导的社会组织不是国家行政机关但国务院授权其中一些单位行使一定的行政职能例如银保监会和证监会其中除中国气象局是副部级外其他都是正部级此外国务院官网还会披露由国家部委管理的国家局其主要由国务院办公厅和组成部门管理通常是副部级请务必阅读正文之后的免责条款和声明5高质量发展系列报告之二十九2023221图12018年国务院组成机构情况资料来源中国行政体制改革70年回顾与反思宋世明中信证券研究部改革开放以来国务院经历了8次机构改革整体部门数上呈现下降趋势中期为加强公共服务供给转变政府职能国务院直属机构和事业单位数量有所增加后期部门数量相对稳定改革更多体现在具体细分职能的变化自改革开放以来我国自1982年起进行了8次国务院机构改革国务院组成部门从1982年改革前的52个部门逐渐降低至2018年27个部门的水平为提高政府工作效率裁减撤销部门主要集中在2003年前的机构改革2003年后随着经济在加入WTO得到高速发展社会问题日益增多尤其是生产安全食品药品安全和其他社会治理问题同时公共服务供给跟不上随经济发展快速增长的公共服务需求国务院机构改革在精简增效的同时满足新的公共服务需求重新整理归纳自身已有职能设立了一批新的国务院直属机构和直属事业单位后期在2013和2018年更是将转变政府职能和推进治理体系和治理能力现代化放在更重要的位置改革更多体现在具体细分职能的变化而非部门的相对数量变化上图2国务院下辖机构数量及组成情况变化组成部门直属机构含特设机构办事机构直属事业单位4540精简增效增强有效供给转变职能3530252015105019821988199419982003200820132018资料来源中国政府网中国机构编制网中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明6高质量发展系列报告之二十九2023221如何跟踪党的二三中全会通过全国两会宣读审批随后政府讨论宣布从线索看全国党的代表大会作为开启中国5年政治周期的重要事件次年发生的国务院机构改革的相关提法和线索均能党代会报告中找到5年一届的党的全国代表大会对于研究中国经济政治和改革至关重要通常党代会的报告会指明未来5年党和国家发展改革的具体方向是我国在5年内发展的阶段性纲领文件党代会在以2和7结尾的年份的10或11月召开而机构改革一般发生在次年3月的两会从十六大以来的历届党代会报告内容来看一般会论述需要机构改革的原因和方向具体内容当时或仍没结果因此不会提及同时在党代会和次年两会间的半年内也会出现一些新闻和人民日报的文章讨论未来两会通过的机构改革文件中的大致方向表1历届党代会报告中关于次年机构改革的相关表述年份日期党代会报告中和机构改革相关的表述按照精简统一效能的原则和决策执行监督相协调的要求继续推进政府机构改革科学规范部门职能合理设置机构优化人员结构实现机构和编制的法定化切实20022002118十六大解决层次过多职能交叉人员臃肿权责脱节和多重多头执法等问题按照政事分开原则改革事业单位管理体制加大机构整合力度探索实行职能有机统一的大部门体制健全部门间协调配合机制精200720071015十七大简和规范各类议事协调机构及其办事机构减少行政层次降低行政成本着力解决机构重叠职责交叉政出多门问题要按照建立中国特色社会主义行政体制目标深入推进政企分开政资分开政事分开政社分开建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府稳步推进大部20122012118十八大门制改革健全部门职责体系严格控制机构编制减少领导职数降低行政成本推进事业单位分类改革统筹考虑各类机构设置科学配置党政部门及内设机构权力明确职责统筹使用各类编201720171018十九大制资源形成科学合理的管理体制完善国家机构组织法转变政府职能优化政府职责体系和组织结构推进机构职能权限程序责任法定202220221016二十大化提高行政效率和公信力深化事业单位改革资料来源共产党员网中信证券研究部从相关文件看1993年起政府机构改革相关文件最早由党的历届二中全会审议通过2018年情况特殊下将三中全会前移但也在两会前审阅通过了机构改革相关文件机构改革对应的官方文件名字第一次出现在公众视野一般是在党的历届二中全会历届相关文件名字和数量会有所变化此时文件内容已经成形并在党和国家机构中征求意见但尚未公开通常来说每5年的党代会选出的中央委员会在未来5年内开展7次会议第几次会议就被称为几中全会7次会议时间和内容相对固定举例来说一中全会发生在两会后不久聚焦人事三中全会自定调改革开放的十一届三中全会以来通常关注经济五中全会一般发布五年规划而二中全会自1993年起连续5届都在2月底举行并讨论了机构改革2018年情况较为特殊十九届二中全会前移至1月中旬用于讨论修宪问题而关于机构改革的讨论放在了十九届三中全会但开会时间与过去5届二中全会的时间一致表2各届二中全会开会时间以及关于机构改革的表述届数二中全会开会时间机构改革相关文件官方通稿表述机构改革应以适应社会主义市场经济发展的要求为目标转变职能理顺关系精兵简政提高效率这项改革直接关系1993年十四3月5日至7日关于党政机构改革的方案着经济发展和社会稳定要切实加强领导统筹规划精心组织分步实施必须坚定不移积极稳妥地搞好政府机构改革通过改革建1998年十五2月25日至26日国务院机构改革方案立办事高效运转协调行为规范的行政管理体系完善国家公务员制度建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍建请务必阅读正文之后的免责条款和声明7高质量发展系列报告之二十九2023221届数二中全会开会时间机构改革相关文件官方通稿表述立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制进一步转变政府职能改进管理方式改进工作作风提高行关于深化行政管理体制和机政效率努力形成行为规范运转协调公正透明廉洁高效2003年十六2月24日至26日构改革的意见的行政管理体制更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务加快行政管理体制改革建设服务型政府的要求着眼于推动科学发展保障和改善民生在加大机构整合力度探索职能关于深化行政管理体制改革有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐贯彻精简统一效2008年十七2月25日至27日的意见能的原则和决策权执行权监督权既相互制约又相互协调的国务院机构改革方案要求着力转变职能理顺关系优化结构提高效能做到权责一致分工合理决策科学执行顺畅监督有力以职能转变为核心继续简政放权推进机构改革完善制度机制提高行政效能稳步推进大部门制改革对减少和下放投资审批事项减少和下放生产经营活动审批事项减少资质国务院机构改革和职能转变2013年十八2月26日至28日资格许可和认定减少专项转移支付和收费减少部门职责交方案叉和分散改革工商登记制度改革社会组织管理制度改善和加强宏观管理加强基础性制度建设加强依法行政等作出重大部署要以加强党的全面领导为统领以国家治理体系和治理能力现中共中央关于深化党和国家代化为导向以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力十九机构改革的决定点改革机构设置优化职能配置深化转职能转方式转2018年三2月26日至28日深化党和国家机构改革方作风提高效率效能为决胜全面建成小康社会开启全面建中案设社会主义现代化国家新征程实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障资料来源中国政府网中国机构编制网中信证券研究部从公布时间看二中全会审阅通过文件后约1周召开全国两会文件会交由时任政府国务委员兼国务院秘书长在两会期间第7天左右向人大汇报届时公众将通过官媒知晓具体的改革内容人大会在3-4天后审批党代会后新一年的两会近几次都于3月5日开幕其中全国人大一次会议的持续时间为2周左右是普通年份开会时间的2倍程序上国务院将接受2月底二中全会上提出的国务院将方案提交十二届全国人大一次会议审议的建议由时任国务院总理提请委任时任国务委员兼国务院秘书长向人大汇报机构改革相关文件的说明从过往三届的经验来看该环节一般发生在两会开幕后的第6-8天此时文件的具体内容将由官媒向公众宣布人大一般会在3天左右后给出通过与否的决定近几届均是通过且新闻内容与后续正式文件内容基本一致表32013和2018年人大会议的流程天数20132018听取和审议时任国务院总理温家宝关于政府工作的审议政府工作报告报告审查2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告审查和批准2012年国民经济和社会发展计划执行情审查2017年中央和地方预算执行情况与2018年中第一单元3-4天况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告央和地方预算草案的报告审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议中华人民共和国宪法修正案草案的议案审查和批准2012年中央和地方预算执行情况与审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议2013年中央和地方预算草案的报告中华人民共和国监察法草案的议案听取和审议时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国关于全国人民代表大会常务委员会工作的审议全国人民代表大会常务委员会工作报告报告第二单元3-4天听取和审议最高人民法院院长王胜俊关于最高人民审议最高人民法院工作报告法院工作的报告听取和审议最高人民检察院检察长曹建明关于最高审议最高人民检察院工作报告人民检察院工作的报告请务必阅读正文之后的免责条款和声明8高质量发展系列报告之二十九2023221天数20132018听取和审议国务院机构改革和职能转变方案审议国务院机构改革方案第三单元4天选举和决定任命国家机构组成人员选举和决定任命国家机构组成人员审议大会的各项决议草案提请大会表决举行闭审议大会的各项决议草案提请大会表决举行闭第四单元1天幕式幕式资料来源中国人大网中信证券研究部表4历届全国人大一次会议开会时间及宣布机构改革文件的时间点全国人大届数开会时间宣读机构改革文件时间开会第几天2003年十届一次会议2003年3月5日至18日2003年3月6日22008年十一届一次会议2008年3月5日至3月18日2008年3月11日72013年十二届一次会议2013年3月2日-17日2013年3月10日92018年十三届一次会议2018年3月5日至3月20日2008年3月13日9资料来源Wind中信证券研究部从最后落地看国务院在两会结束后一天会开启新一届政府第一次常务会议对机构改革的具体工作部署进行讨论在会议结束后1天成政府官方公文3-4天正式发布机构改革文件通过全国人大的审议通过后全国两会所选举出的新一届领导班子会在两会结束后的第一天开启新一届政府的第一次常务会议会议一般对此前两会上发布的政府工作报告和通过的决议进行任务拆解和明确责任机构改革也会在其中部分年份例如2003年和2018年在会议中提出要在当年6月前完成机构改革国常会一般当天就会有通稿发出从近两届的情况看随后2-4天会有正式的国务院公文发布近5届该类文件名字均为国务院关于机构设置的通知图32013国务院关于机构设置的通知的成文日期和发布日期资料来源中国政府网中信证券研究部总结来说机构改革发生在党代会后半年具体线索在党代会报告中有所体现具体机构改革的文件会在2月下旬召开的二中全会审议通过并建议国务院在历届人大第一次会议期间宣读并提交人大审议近年历届人大一次会议大多均在3月5日召开每届会议时长约2周文件宣读时间通常在会议开启后的第8天届时公众将通过官媒获悉机构改革文件中的具体内容两会结束后国务院召开新政府第一次常务会议讨论通过在两会结束一周后国务院形成正式公文发布具体改革工作可能要求在当年6月前完成请务必阅读正文之后的免责条款和声明9高质量发展系列报告之二十九2023221历次改革从大部制改革到构建服务型现代化政府2008年大部制改革打破多头管理新部委对对应的产业发展至关重要经济发展仍处于快车道虽有金融危机冲击但积极的财政政策迅速帮助经济走出低迷21世纪第一个十年我国正处于城镇化叠加工业化的加速期国内经济在经历98年的通缩并在2002年加入WTO后全球的外需市场快速拉动国内经济连续数年保持10以上的高增长虽然2008年全球金融危机对我国经济有所波及但是经济增速也能保持在6以上金融危机后我国于2008年11月推出了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施经济重回较高增速图4中国城镇化率图5我国GDP增速及各细项拉动情况城镇化率城镇化率增长率消费拉动资本形成拉动706净出口拉动GDP不变价同比6051550410403305220010100-5资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部社会层面经济高增长下人民群众贫富差距进一步加大关系到群众切实利益的问题仍然较多政府公共服务供给数量相对较低十七大报告在列举过去5年的成绩后也列出了前进中所面临的不少困难和问题问题包括发展不平衡三农问题民生保障脱贫攻坚思想道德建设和党的组织管理相关问题整体来看政府职能相关的主要是前四点后两点更依赖党的领导其中发展不平衡和民生保障的问题是重点2007年中国的GDP是1992年时的10倍但是同期社会文教费支出占全国公共财政支出比例徘徊在26-28公共服务需求的快速扩张下公共服务供给严重滞后同时从官方公布的基尼系数来看这一时期我国收入分配不均衡的问题相对较为突出请务必阅读正文之后的免责条款和声明10高质量发展系列报告之二十九2023221图6中国基尼系数图7我国社会文教支出比重及GDP现价基尼系数中国社会文教费占全国公共财政支出比重右轴46GDP现价万亿元4425284220402638153610342453230022199019921994199619982000200220042006200820102012201420162018资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部行政改革思路上十七大报告加快行政管理体制改革建设服务型政府服务型政府有两个要点一是公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能二是构建大部门体制以实现服务型政府的组织支撑针对前者机构改革的思路是要强化社会管理和公共服务的同时加快推进政企分开政资分开政事分开政府与市场中介组织分开至于后者大部门体制指的是加大机构整合力度降低行政成本着力解决机构重叠职责交叉政出多门的问题具体改革动作1合理配置宏观调控部门职能这次改革着力推动国家发展和改革委员会进一步转变职能减少微观管理事务和具体审批事项集中精力抓好宏观调控财政部改革完善预算和税政管理健全中央和地方财力与事权相匹配的体制完善公共财政体系中国人民银行进一步健全货币政策体系加强与金融监管部门的统筹协调维护国家金融安全国家发展和改革委员会财政部中国人民银行等部门建立健全协调机制形成更加完善的宏观调控体系2加强能源管理机构设立高层次议事协调机构国家能源委员会组建国家能源局由国家发展和改革委员会管理将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构与国家能源领导小组办公室的职责国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合划入该局国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担不再保留国家能源领导小组及其办事机构3组建工业和信息化部将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责整合划入工业和信息化部组建国家国防科技工业局由工业和信息化部管理国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理不再保留国防科学技术工业委员会信息产业部国务院信息化工作办公室4组建交通运输部将交通部中国民用航空总局的职责建设部的指导城市客运职责整合划入交通运输部组建国家民用航空局由交通运输部管理国家邮电局改请务必阅读正文之后的免责条款和声明11高质量发展系列报告之二十九2023221由交通运输部管理保留铁道部继续推进改革不再保留交通部中国民用航空总局5组建人力资源和社会保障部将人事部劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部组建国家公务员局由人力资源和社会保障部管理不再保留人事部劳动和社会保障部6组建环境保护部不再保留国家环境保护总局7组建住房和城乡建设部不再保留建设部8国家食品药品监督管理局改由卫生部管理明确卫生部承担食品安全综合协调组织查处食品安全重大事故的责任图82008年机构改革整体概况资料来源国家机构改革网中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明12高质量发展系列报告之二十九2023221改革效果国家能源局的成立打破过去能源多头管理的现状新能源发展早在2009年就已提上能源局日程碳中和政策连续性彰显2008年成立的国家能源局隶属国家发改委主要职责包括拟订能源发展战略规划和政策各类能源的行业管理制定能源行业标准监测能源发展情况管理国家石油储备开展能源国际合作国家能源局的成立在一定程度上打破了我国能源管理体制原有的多头管理职责不明的困局能源局在成立一年左右的时间就开始研究制定编制了规划期为2011-2020年的新兴能源产业发展规划提出规划期内累计增加直接投资5万亿元也是在能源局成立的第二年我国启动了光电建筑应用示范项目金太阳示范工程以及光伏电站特许招标由此揭开了国内光伏发展的大幕能源局成立后的统筹规划对于我国新能源的发展起到了至关重要的作用图9能源局成立时间与风电光伏装机开始放量时间能对应水电火电核电风电光伏1009080706050403020100200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022资料来源Wind中信证券研究部工信部的成立一方面意味着发展需要信息化和工业化两条腿走路这可以看作国家探索高质量发展和关注数字经济的开端工信部顾名思义即信息化和工业化在未来发展的过程中要更好的融合也就是我们现在常说的产业数字化而并入的信息产业部负责的行业可以看作是数字产业化的前身因此工信部的成立可以看作我国开启探索数字经济的新开端也是在工信部成立的第二年工信部时任部长李毅首次提出战略性新兴产业的概念工信部时至今日持续对新能源节能环保电动汽车新材料新医药生物育种和信息产业进行重点培育其中新能源和电动汽车在政策引导下快速发展产业规模和技术水平已位居世界前列同时工信部在2010年向各地方政府下达18个行业淘汰落后产能的任务并提出年内不再审批两高和产业过剩行业扩大产能项目2012年开始加大企业技改工作推进力度不难看出工信部成立后的主要工作方向是培育战略性新兴产业和推进传统工业转型升级在发展势头仍在的2007-2008年探索未来高质量发展的新模式和数字经济的新业态体现了我国政府高瞻远瞩的战略谋划请务必阅读正文之后的免责条款和声明13高质量发展系列报告之二十九2023221图10工信部成立后不久就推动培育发展战略性新兴产业资料来源中国政府网工信部成立时还纳入了1998年成立的国防科工委的职能十七大报告中首次提出的军民融合国防发展概念得到充分贯彻国防科工委最早成立于1982年当时成立主要是为统筹部署我国常规武器和尖端武器的研发和生产1998年的机构改革将国防科工委中的军事部门以及总参谋部总后勤部划给军委新成立的总装备部将管理国防工业的职能国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能统归新组建的国防科学技术工业委员会管理同时将军工总公司改组成若干企业体现了国家开始着手在军工领域推动市场化改革的思路2007年中共十七大进一步做出了调整改革国防科技工业体制的重大决策从顶层设计上明确了国防科技工业走军民融合式发展道路的根本途径基本思路和组织架构并在2008年的机构改革中将国防科工委除核电管理以外的职能都纳入工信部这意味着军工企业在市场化层面与普通工业企业的区别越来越小就在当年由于大飞机项目的推进使得航空业的整合迫在眉睫在新成立的工信部的协调下中国一航和二航顺利合并为新的中国航空工业集团本次航空工业的改革重组是中国航空工业的一次脱胎换骨的巨变同时2008-2013年资本市场上军工行业的并购重组也频频出现资产重组看央企央企重组看军工的说法在此期间已被广泛认可组建交通运输部意味着大交通体制从此起步统一交通网的管理是未来构建统一大市场的必要之举长期以来我们国家根据交通运输业的方式来进行管理部门的行政划分行政划分影响了5种交通运输方式综合利用资源发挥运输效率交通运输部成立以后在综合运输规划综合运输枢纽综合运输的规范以及信息共享方面做了一些工作开展了一些试点示范和先行引导但体制机制还不顺推进难度较大交通运输相关固定资产投资增速在2008年2月跌到0左右随着交通运输部的组建和后续国务院出台的进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施后国家统计局公布的交通运输仓储和邮政业投资增速上升至最高70的水平往后看统一的交通运输管理部门是当前构建统一大市场的前提请务必阅读正文之后的免责条款和声明14高质量发展系列报告之二十九2023221图11交通部门在上一轮基建投资上行期表现最佳基建投资水利环境和公共设施管理业交通运输仓储和邮政业电力热力燃气及水的生产和供应业7060504030201002005-012008-012011-012014-01资料来源Wind中信证券研究部人社部的合并与环境保护总局升为环境保护部体现了国家在经济快速发展中开始关注居民福利老龄化以及生态问题经济快速发展的过程中我国也出现了各种各样的问题一方面正如上文所说的公共服务供给跟不上公共服务需求另一方面我国老龄化问题开始初露端倪与此同时当时过度关注GDP增长的发展模式使得生态环境遭到了较大的破坏人社部成立后针对医保和社保问题做了一系列改革有效提高了居民福利并缩小了城乡差距环境保护部成立后在十二五规划中首次新增了非化石能源占一次能源消费比重单位国内生产总值二氧化碳排放量等多个节能减排约束性指标此前十一五规划仅关注化学需氧量COD和二氧化硫SO2排放量也正从环境保护部成立开始碳减排逐渐成为环保工作的重心此前只关心GDP能耗可以看出国家自2008年开始就已关注如何高质量发展将一些民生问题和生态环保问题摆到更高的位置上图12中国人口结构图13全国单位GDP能耗人口结构占总人口比例65岁及以上单位GDP能耗全国单位GDP能耗全国同比9308000060000825400007202000000000156-2000010-400005-60000054-8000000-100000319531991199620012006201119801983198619891992199519982001200420072010201320162019资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明15高质量发展系列报告之二十九2023221建设部改为住房和城乡建设部体现了国家开始关注房价的上涨以及房地产行业的支柱地位为深入推进住房制度改革加快建立住房保障体系完善廉租住房制度着力解决低收入家庭住房困难进一步加强城乡建设规划统筹促进城镇化健康发展组建住房和城乡建设部自从1998年我国开启住房分配货币化我国房地产市场在2008年正处于第二轮快速上行周期以上海为例上海二手房价格指数一年上涨可接近70建设部开始关注房价上涨过快的风险金融危机后直至2013年四个一线城市的房价收入比都呈现下降短期房价上涨风险缓释下轮房价上行是在下一个5年政治周期的2015年同时也是在此期间围绕着房地产行业发展的土地财政模式逐渐成熟土地出让金在地方财政收入中的占比逐渐提升这一背景下地产调控对于地方政府至关重要图14上海二手房指数和房地产开发投资图15土地出让金在地方财政收入占比逐年提升上海二手房指数土地成交价款地方财政比例房地产开发投资完成额累计同比4500080350040000704035000603000300005025000304025002000015000302000201000020150010500010001000020022004200620082010201220142016资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部2013年建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府强财政刺激政策后经济增长出现乏力地方债务风险加剧地产出现滞销国家于2015年开启供给侧改革经济增长速度仍相对较快2008年四万亿政策虽然快速带动经济回到较高的增速但是随后也出现了一些问题包括地方政府隐性债务高企房地产市场出现滞销国内经济过度依赖地产的迹象已有所显现2014年7月住建部开会提出库存量较大的城市要千方百计消化商品房待售面积地产调控政策开始逐步放松进入2015年房价开始进一步上涨之后5年相继出现了地产行业风险隐患生育率降低等问题但这一阶段相对海外我国经济仍处于高速增长阶段请务必阅读正文之后的免责条款和声明16高质量发展系列报告之二十九2023221图16中国GDP增速自2008年后快速下滑单位图17全球各大经济体GDP增速单位消费拉动资本形成拉动2008200920102011净出口拉动GDP不变价同比2012201320142015151510105500-5-5-10中国美国欧洲日本全球资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部十八大报告表示社会矛盾明显增多新总书记就任着力推进反腐虽然2012年中国已经成为世界公认的第二大经济体但是中国的社会发展仍相对滞后2013年11月9日习近平总书记指出教育就业社会保障医疗住房生态环境食品药品安全安全生产社会治安执法司法等关系群众切身利益的问题较多部分群众生活困难此外这一时间段城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大与此同时针对腐败问题十八大报告提出坚定不移反对腐败永葆共产党人清正廉洁的政治本色行政改革思路上十八大报告要求建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府十八大在机构改革的总基调上与十七大一脉相承即要构建服务型政府但是十八大报告回答了要建设什么样的服务型政府首先是职能科学即是要将非政府职能更好的分离做好政企分开政资分开政事分开政社分开其次是结构优化即本次机构改革要继续稳步推进大部门制改革健全部门职责体系再次是廉洁高效即要严格控制机构编制减少领导职责降低行政成本最后是人民满意即一切发展改革要以人民群众为中心做人民满意的服务型政府具体改革动作1实行铁路政企分开为推动铁路建设和运营健康可持续发展保障铁路运营秩序和安全促进各种交通运输方式相互衔接实行铁路政企分开完善综合交通运输体系将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部交通运输部统筹规划铁路公路水路民航发展加快推进综合交通运输体系建设组建国家铁路局由交通运输部管理承担铁道部的其他行政职责负责拟订铁路技术标准监督管理铁路安全生产运输服务质量和铁路工程质量等组建中国铁路总公司承担铁道部的企业职责负责铁路运输统一调度指挥经营铁路客货运输业务承担专运特运任务负责铁路建设承担铁路安全生产主体责任等国家继续支持铁路建设发展加快推进铁路投融资体制改革和运价改革建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制继续深化铁路企业改革不再保留铁道部请务必阅读正文之后的免责条款和声明17高质量发展系列报告之二十九20232212组建国家卫生和计划生育委员会为更好地坚持计划生育的基本国策加强医疗卫生工作深化医药卫生体制改革优化配置医疗卫生和计划生育服务资源提高出生人口素质和人民健康水平将卫生部的职责国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合组建国家卫生和计划生育委员会主要职责是统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置组织制定国家基本药物制度拟订计划生育政策监督管理公共卫生和医疗服务负责计划生育管理和服务工作等将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理不再保留卫生部国家人口和计划生育委员会3组建国家食品药品监督管理总局为加强食品药品监督管理提高食品药品安全质量水平将国务院食品安全委员会办公室的职责国家食品药品监督管理局的职责国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合组建国家食品药品监督管理总局主要职责是对生产流通消费环节的食品安全和药品的安全性有效性实施统一监督管理等将工商行政管理质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门4组建国家新闻出版广电总局为进一步推进文化体制改革统筹新闻出版广播影视资源将国家新闻出版总署国家广播电影电视总局的职责整合组建国家新闻出版广电总局主要职责是统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物广播影视节目的内容和质量负责著作权管理等国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子不再保留国家广播电影电视总局国家新闻出版总署5重新组建国家海洋局为推进海上统一执法提高执法效能将现国家海洋局及其中国海监公安部边防海警农业部中国渔政海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合重新组建国家海洋局由国土资源部管理主要职责是拟订海洋发展规划实施海上维权执法监督管理海域使用海洋环境保护等国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法接受公安部业务指导为加强海洋事务的统筹规划和综合协调设立高层次议事协调机构国家海洋委员会负责研究制定国家海洋发展战略统筹协调海洋重大事项国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担6重新组建国家能源局为统筹推进能源发展和改革加强能源监督管理将现国家能源局国家电力监管委员会的职责整合重新组建国家能源局由国家发展和改革委员会管理主要职责是拟订并组织实施能源发展战略规划和政策研究提出能源体制改革建议负责能源监督管理等不再保留国家电力监管委员会请务必阅读正文之后的免责条款和声明18高质量发展系列报告之二十九2023221图182013年机构改革概况资料来源中国机构改革网中信证券研究部改革效果铁路局并入交通运输部大交通部正式成形铁路部门政企分离自此我国物流和高铁建设进入统筹规划期并快速放量铁路系统是我国交通运输领域市场化改革的最后一个堡垒其市场化加速推动物流的市场化进程当时正是电商平台井喷式发展的初期2013年网络购物交易额超过12万亿元但物流成为制约电子商务发展的主要瓶颈大交通部的设立有助于统筹规划扩大物流产能降低物流成本此外此次合并在铁路领域形成了交通运输部定长远规划铁路局制定统一标准铁路总局市场化融资运营的科学管理运营模式从高铁新增建设里程来看2013年起高铁建设投产进入放量期请务必阅读正文之后的免责条款和声明19高质量发展系列报告之二十九2023221图19物流成本占GDP比重自2013年快速下降单位图202013年交通运输部成立后高铁建设进入加速期全网双十一成交额同比增速高铁客运量万人新增高铁公里右轴物流总费用占GDP比重2500006000500大交通部成222011-20132000005000400立后物流成电商平台快204000本下降明显150000300速爆发期300018100000200200016100500001000014002009202020082010201120122013201420152016201720182019资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部将国家人口和计划生育委员会与卫生部合并体现了国家更科学地看待人口问题自此我国坚持30余年的计划生育政策开始放松国家人口和计划生育委员会的前身是设立于1981年3月的国家计划生育委员会2003年部门更名为国家人口和计划生育委员会主要原因是当时中国已经出现老龄化迹象当时人口红利虽然尚存但仅仅靠减少生育端无法解决当前老龄化增加社会负担的问题人口问题需要更加全面立体的政策引导解决到2013年32年前从卫生部独立出的国家计生委又重新与卫生部合并原因在于我国人口微观结构恶化较预期更快除了老龄化加速外生育率也在快速回落也是在此期间我国计划生育政策开始出现实质性放松即2013年开始单独二孩阶段2015年放松为全面二孩阶段图21我国历年出生人数与出生率万人出生人数出生率右300002525000202000015150001010000单独全面全面50005普遍一孩双独二孩二孩二孩三孩000资料来源国家统计局中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明20