园区是我国改革开放、利用外资发展经济的产物，对推动国家经济发展起到至关重要的作用。经过40多年的发展，园区的功能性和运作模式已经相对成熟，部分园区通过转型升级，有很强的产业实力和创新能力。园区具有独立性和自主权，园区城投企业具有一定的造血能力。但同时，园区发展具有一定的周期性，园区发展处于衰落期阶段、产业发展前景不佳的园区，存在更大的经济、税收波动风险，甚至出现债务风险。对于园区城投企业的风险研究，更关注产业园区的发展阶段及产业发展水平、企业经营性业务和资产的盈利能力和安全性。园区城投企业转型方向多样，转型后城投企业的收入可实现增长、融资也将获得一定便利，但转型业务类型需结合园区特点和自身实际情况进行选择，需关注转型业务存在区域限制、专业门槛高、产业经营和股权投资风险及易出现债务风险隐患等问题。
　　

研究报告全文：园区发展与园区城投企业转型专题研究联合资信公用评级三部杨世龙彭雪绒谢艺菲wwwlhratingscom研究报告引言园区是我国改革开放利用外资发展经济的产物对推动国家经济发展起到至关重要的作用经过40多年的发展园区的功能性和运作模式已经相对成熟部分园区通过转型升级有很强的产业实力和创新能力园区具有独立性和自主权园区城投企业具有一定的造血能力但同时园区发展具有一定的周期性园区发展处于衰落期阶段产业发展前景不佳的园区存在更大的经济税收波动风险甚至出现债务风险对于园区城投企业的风险研究更关注产业园区的发展阶段及产业发展水平企业经营性业务和资产的盈利能力和安全性园区城投企业转型方向多样转型后城投企业的收入可实现增长融资也将获得一定便利但转型业务类型需结合园区特点和自身实际情况进行选择需关注转型业务存在区域限制专业门槛高产业经营和股权投资风险及易出现债务风险隐患等问题wwwlhratingscom研究报告一园区发展情况一我国园区的发展历程我国园区经历了40余年的发展目前正处于转型升级发展阶段园区的产业实力和创新功能不断提升对国家经济增长的推动力较大2021年国家级高新区和国家级经开区的GDP总量达29万亿元占国内生产总值比重达253同期全国综合保税区进出口总值占全国外贸进出口值的151从我国园区的发展现状来看可以将园区定义为一个国家或地区根据经济发展战略需要划出一定区域实行一定的产业鼓励政策由政府或政府委托单位对发展规划产业导向公共基础设施等进行统一规划统一建设统一管理和统一经营的区域我国经济园区经历了40余年的发展历程可大致将其分为初步探索阶段起步阶段成长与快速推进阶段和发展和转型升级阶段1979年我国第一个工业园区诞生标志着我国开始对产业设置及园区运营进行初步探索园区属于初级的工业加工区1984年起我国批准设立多个不同类型的园区产业园区功能进一步明确国家加大开放程度扩大试点范围1992年随着产业园区分布范围逐渐扩大产业园区数量快速增长2001年我国加入世界贸易组织园区进入稳定发展阶段随着园区同质化等问题逐步凸显园区也进一步进行了转型升级表1园区发展历程时间段阶段事件1979年7月8日招商局在深圳创办蛇口工业区标志着中国第1979年1983年初步探索阶段一个对外开放的工业园区诞生1984年1986年我国设立了14个国家级经济技术开发区1984年1991年起步阶段1988年国务院开始批准设立国家级高新技术产业开发区1992年初随着邓小平南巡提出改革开放胆子要大一些敢成长与快速推进1992年2000年于试验我国对外开放由沿海向沿江沿边和内陆省会城市发的阶段展分布范围逐渐扩大2001年我国加入世界贸易组织开放程度进一步扩大但由于园区建设的快速推进2003年7月国务院发布国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知国办发明电200330号对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核经清理整发展和转型升级2001年至今顿后2006年发改委颁布了中国开发区审核公告目录国阶段务院办公厅分别于2017年2019年和2020年发布了关于促进开发区改革和创新发展的若干意见关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见和关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见资料来源联合资信根据公开资料整理目前我国园区的产业实力和创新功能不断提升在国民经济发展中处于支柱作用对国家经济增长的推动力较大2021年全国230家国家级经开区地区生产总wwwlhratingscom研究报告1值137万亿元同比增长154增幅高于同期全国平均水平8173个百分点占同期国内生产总值比重为119230家国家级经开区财政收入25万亿元同比增长121占全国财政收入比重为125税收收入22万亿元同比增长143占全国税收收入比重为129我国高新区集聚了全国约13的高新技术企业培养壮大了一批世界级的产业集群中关村高新区培育了一批信息技术龙头企业产业规模占到了全国的17武汉东湖高新区培育了一批光电子企业产业规模约占全国的50张江高新区培育了一批集成电路企业产业规模占全国的352021年国家高新区园区生产总值153万亿元同比增长128占2021年全国GDP的134成为我国创新驱动发展示范区和高质量发展的先行区综合来看2021年国家级高新区和国家级经开区的GDP总量可达到29万亿元占国内生产总值比重达253若进一步考虑省级及省级以下产业园区这个数值会更高2021年全国综合保税区共实现进出口总值59万亿元同比增长238同期全国外贸进出口总值391万亿元同比增长214综合保税区进出口总值占全国外贸进出口值的151二园区的特殊性及分类我国园区如今已形成全国范围内的类型丰富的多层次的发展体系具有较大的特殊性和很强的独立性各类型园区在管理体制产业类型税收和优惠政策等方面存在诸多不同我国园区如今已形成全国范围内的类型丰富的多层次的发展体系园区一般享有与所在地区其他区域所不同的财政土地税收产业等特殊政策在经济管理上也具有相对的自主性这使得园区具有较大的特殊性和很强的独立性不同类型园区的不同主要体现在主管部门成立目的和产业类型优惠政策税收体制和行政级别等方面从主管部门看经开区归属商务部高新区归属科技部管辖从行政级别看国家级高新区经开区根据其所在地市具体情况其行政级别多为副厅级并拥有独立财权例如苏州工业园管委会是苏州市政府派出机构园区党工委书记由苏州市委常委兼任省级高新区经开区工业园区行政级别一般为副处或正处级少数为副厅级单位通常无独立财权税收返还比例取决于上级政府的统筹安排近年来政园合一型的园区逐步增多如青岛市西海岸新区与黄岛区政府合并设立合署办公实行一套班子两个牌子党政领导交叉任职既承担产业园区的开发建设任务也承担地方政府的行政管理职能此外园区的成立目的产业类型和优惠政策也不wwwlhratingscom研究报告2同如经济技术园区是我国为实行改革开放政策而设立的现代化工业产业园区以发展知识技术密集型工业为主实行经济特区的某些优惠政策措施如北京经开区天津经开区主导产业是发展计算机通信设备汽车制造化工石油加工等高新技术产业园区是我国在一些知识与技术密集的大中城市建立的以发展高新技术为目的的产业园区通过实行高新技术产业的优惠政策和各项改革措施最大限度地把科技成果转化为现实生产力如中关村产业园张江高科开展电子与信息生物技术新材料光机电一体化新能源和高效节能技术等领域等产业政策方面2017年国务院办公厅发布国务院办公厅关于促进园区改革和创新发展的若干意见园区管理机构作为所在地人民政府的派出机关要按照精简高效的原则进一步整合归并内设机构集中精力抓好经济管理和投资服务完善园区财政预算管理和独立核算机制对于园区管理机构与行政区人民政府合并的园区应完善政府职能设置体现园区精简高效的管理特点各省区市人民政府要加大简政放权力度将能够下放的经济管理权限依照法定程序下放给园区此外意见中还提及要加快园区转型升级完善园区土地利用机制2019年国务院关于推进国家级经济技术园区创新提升打造改革开放新高地的意见也强调了赋予国家级经开区更大改革自主权加强要素保障和资源集约利用从园区分类来看我国园区主要可分为经济技术园区高新技术产业园区海关特殊监管区域边境经济合作区及其他类型园区包括各类工业园区旅游度假区等除上述园区外我国还设有自由贸易区和国家级新区各类园区的设立时间主管部门及功能定位如下表所示表2各类园区的设立时间主管部门及功能定位首批设国家级园园区类型主管部门功能立时间区数量以发展知识密集型和技术密集型工业为主增经济技术开发区1984年商务部230加区域经济总量是其直接目标以发展高新技术为目的最大限度地把科技成高新技术产业开发区1988年科技部173果转化为现实生产力赋予承接国际产业转移联接国内国际两个市海关特殊监管区域1990年海关总署场的特殊功能和政策由海关为主实施封闭监168管的特定经济功能区域边境经济合作区1992年商务部沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域17国境内关外设立的以优惠税收和海关特殊监自由贸易区2013年商务部管政策为主要手段以贸易自由化便利化为主20要目的的多功能经济性特区承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合国家级新区1992年国务院19功能区注国家级园区数量以最新一期各主管部门披露的数量为准wwwlhratingscom研究报告3资料来源联合资信根据公开资料整理其中海关特殊监管区域可分为六种特殊监管区域分别为保税区出口加工区保税物流园区保税港区跨境工业区珠澳跨境工业区及综合保税区这六种特殊监管区域设立之初有不同的政策功能特点如保税区主要是为服务和保障保税加工企业对一些设备和料件进行保税监管的需要而设立的出口加工区主要是立足于推动外贸发展服务企业扩大出口而设立的随着对外开放的进一步发展保税物流业务蓬勃兴起为了推动区港一体化更好地发挥保税区的物流枢纽的作用功能又建立了保税物流园区随后为配合我国航运中心建设建立了保税港区由于各种不同的特殊区域功能各异不能够适应综合性要求所以在这个基础上建立了综合保税区整合优化各种特殊区域的一些政策和功能实行统一化要求综合保税区是海关特殊监管区域的最高形态海关特殊监管区域可以设置在经济技术园区或高新技术产业园区内部如苏州工业园综合保税区即设置在苏州工业园区内随着我国开放水平不断提升2013年起我国在多个省份设立了自由贸易区自由贸易区具有制度创新的核心任务要求地方大胆试大胆闯自主改建设围绕投资管理体制贸易便利化金融开放创新政府职能转变法治化建设为主要内容的制度创新体系一个自由贸易区可覆盖多个海关特殊监管区域如中国上海自由贸易试验区范围涵盖上海市外高桥保税区外高桥保税物流园区洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域及陆家嘴金融片区金桥开发片区和张江高科技片区国家级新区是由国务院批准设立承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区国家级新区需统筹考虑产业发展人口集聚与城市建设布局促进产业与城市融合发展人口与产业协同集聚三园区的不同发展阶段及主要风险园区发展存在生命周期部分园区在经历了转型升级后产业结构创新能力都得到了提升但部分园区受制于产业结构和发展理念园区后续发展动力不足需要关注园区发展过程中的业务同质化风险空心化风险和债务风险我国园区经历了40年的发展部分园区在经历了转型升级后产业结构创新能力都得到了提升但部分园区在经历了快速发展后受制于产业结构和发展理念园区后续发展动力不足甚至渐渐萧条没落这说明园区发展也存在着生命周期根据园区产业的集聚水平和发展程度可将产业园区划分为初创期发展期成熟期衰落期wwwlhratingscom研究报告4在初创期受到资金基础设施人才等条件限制入园企业数量较少在这个阶段园区一方面需要对基础设施项目进行投资另一方面也会加大招商引资力度在税收土地等为入园企业提供优惠政策如根据武汉经开区关于促进外商投资的实施意见武汉经开区在落户奖励总部奖励固定资产投资奖励场地支持高管与员工奖励研发奖励贷款贴息支持发展贡献奖励国际化生活配套奖励及中介机构奖励等多个方面鼓励外资企业进驻除对外资企业的鼓励外以省级经开区为例根据咸阳经开区招商引资优惠政策15条对符合条件的企业第一至第三年度缴纳的增值税所得税按经开区留成部分全额予以奖励第四和第五年度按经开区留成部分50予以奖励此外在租金补贴贴息政策投产奖励等方面咸阳经开区也出台了多项政策以吸引企业入驻随着园区相关配套设施的完善入园企业逐渐增多企业生产经营开始出现规模化主导产业和相关上下游产业呈现较强的产业集聚园区进入发展和成熟期在这两个阶段园区的税收土地房地产开发和服务业的收入日益多样化且不断增加而园区收入的增加也为园区城投企业的债务偿还提供了坚实的基础由于新技术的出现和土地人力成本的上升产业园区可能会进入衰落期此时园区管理者可以通过园内原有企业的技术进步和吸引新兴产业企业入园实现产业集聚和园区的升级但园区的建设需要经历征地基础设施配套招商引资等时间漫长的阶段开建时间较晚的园区由于缺乏相应的配套设施在招商引资等方面处于不利地位园区未来的发展也具有较大的不确定性而那些成立时间较早的产业园区已经渡过了初期的建设期入园企业多产业集聚形成所以在园区发展过程中需要关注以下风险点业务同质化风险部分中西部地区的产业园区曾经发展势头快但由于在规划上仅依靠地方资源产业毗邻地区园区之间又没有清晰的产业差异化导致一些产业园区建设陷入粗放式扩张部分产业园区即使已经入驻企业但是主导产业单一一旦出现相关产业不景气园区发展就会陷入困境比较典型性的案例就是中西部的煤炭煤化工产业园发展过快产能过剩空心化风险有些已经建成的产业园区遇到经济环境的变化和招商引资难的压力建成后会是空置状态或者由于地理位置基础设施条件等方面没有足够的吸引力园区入驻企业很少发展前景低迷债务风险一些工业园区在建造的时候整体配套基建水平过高使整体投资过大甚至在产业园区规划和建设过程中不考虑自身条件的一些客观限制形成大量的债务此外加上为了招商引资给引进企业承诺各种土地税收返还等优惠政策导致园区本身运营缺乏资金地方财政支出严重透支在各方面的多重压力下一些产wwwlhratingscom研究报告5业园区更易出现债务风险隐患二园区城投企业的重要关注点综合上述提到的园区特点考虑到园区城投企业自身具备一定造血功能对于园区城投企业的信用分析通常是以城投企业的一般评级框架为基础包含外部环境企业自身信用水平以及政府支持三大方面而对于园区城投企业也要重点考察园区的发展阶段以及产业发展水平园区城投企业经营性资产的收益性以及安全性等因素外部环境方面主要关注经济财政和债务等方面主要从规模指标来衡量包括GDP及人均GDP产业规模及结构财政总收入一般预算收入政府性基金收入等主要指标此外要关注园区的区位发展阶段产业发展水平周边园区的同质化程度和竞争状态债务负担园区定位不清同质化严重招商引资程度一般的园区未来发展前景不佳直接表现为经济或财政实力的大幅下滑对单一企业或者产业依赖度越大则未来的经济和税收波动性就越大同时还需要关注行政区划调整导致园区地位规划范围和一般预算收入下降等风险政府支持主要是考察政府支持意愿持续性和强度包含各类补贴资金股权和资产的直接注入以及其他类型的支持平台的地位越高承担的业务越重要政府支持的意愿和力度就越高反而平台的地位越低政府支持程度就越弱逐渐边缘化的平台未来信用水平分化会更加明显经营层面主要关注三大方面基础素质企业管理和经营状况基础素质主要包含股东实力企业地位领导层素质等指标一般来说股东的层级越高园区城投企业得到政府支持的可能性越高支持力度越大股东行政级别与实际资源支配能力有明显关系企业地位主要考察的是企业在业务规模业务类型和区域范围方面的优势对于园区城投企业往往会依托当地资源开展商业地产开发标准厂房租赁贸易股权投资等经营性业务重点关注业务的收益性安全性投资支出的压力等此外部分园区城投企业自身具备一定造血能力但为支持园区企业发展园区城投企业往往会对入驻企业进行投资或对其融资提供担保增大了园区城投企业的或有风险甚至是影响信用水平要着重关注股权投资的质量及对外担保的风险三园区城投企业的转型发展方向一转型原因城投企业作为政府融资平台功能剥离同时园区转型后所需服务更新升级形成wwwlhratingscom研究报告6园区城投公司转型外因与此同时园区城投企业收入结构和融资渠道改变等因素形成内因共同推动园区城投企业转型发展资料来源联合资信整理图1园区城投企业转型原因从外部因素看2014年以来国家相继出台2014年国务院43号文2017年财政部50号文发改委1358号文2018年194号文2021年15号文等多个政策文件明确剥离城投企业作为政府平台融资的职能划清政府债务和城投企业债务界线城投企业再融资和债务压力不断上升驱动城投企业向市场化转型此外由于部分园区存在规模小布局散产业层次低产业结构雷同等问题造成园区内产业集聚不成规模体系难以形成完整的产业链支撑园区持续发展针对上述问题各地开始推行园区改革主要通过小型园区撤销整合至省级以上园区大型园区转型发展等方式进行园区城投企业主要为服务园区而设立随着园区整合转型对城投企业服务的需求随之更新升级也同时推动园区城投企业转型发展从内部因素看随着部分园区逐渐开发成熟土地开发和基础设施建设需求持续下降园区内土地指标的减少也使得城投企业可用于抵质押的优质资产有所减少而累计的债务规模已较大融资渠道亟需拓宽为保证稳定发展园区城投企业需要通过转型来获得新的收入增长点二转型方向园区内城投企业转型方向多样部分城投企业转型后将获得稳定的现金流收入将实现增长融资也将获得一定便利但需关注转型业务存在区域限制专业门槛高产业经营和股权投资风险及易出现债务风险隐患等问题wwwlhratingscom研究报告7资料来源联合资信整理图2园区城投企业转型方向及风险点1公共服务类公共服务类业务主要包括供水污水处理供热物业管理和维修等早期部分园区供水供热等业务存在由园区所在乡镇或民营企业运营的情况出于风险管理和业务规范性等方面考虑城投企业在获取特许经营权方面有一定的优势依托园区内较为旺盛的工业用水用电和热能需求和园区必要的物业管理需求公共服务类业务将能为园区城投企业提供较为稳定的现金流并为融资提供一定的便利但园区城投企业开展公共服务类业务区域范围一般局限于园区内形成稳定规模后存在增长乏力等问题2新型智慧基础设施建设类随着科技发展和人民生活物质需求提升园区内生产企业逐渐从代工厂初级加工厂等向科技研发企业转型发展随之带来的是对园区内新型基础设施的更高要求区别于道路管网等传统基础设施新型基础设施包括信息基础设施融合基础设施和创新技术设施具体涵盖通信网络智慧交通智慧能源科教和产业技术创新等该类基础设施建设存在一定的专业知识和技术的门槛园区城投企业一般通过收购具备该类资质公司或引入社会资本方成立合资公司等方式参与投资建设以杭州钱塘新区产业发展集团有限公司以下简称钱塘产发为例2014年钱塘产发收购了杭州杭联热电有限公司园区内热电联产集中供热的能源供应基础企业来负责运营钱塘新区内智慧能源热点销售业务3产业类城投企业在选择产业类业务类型时可结合所在园区内的优质资源和主导产业wwwlhratingscom研究报告8利用园区地理位置优越客户供应商聚集等优势有效降低沟通运营成本节约运输成本提升效率但城投企业若选择投资于园区主导产业需考虑到园区资源丰富度和集中度也会对城投企业产生制约且产业发展如步入衰退期也会加大城投企业经营风险以位于昆山园区的昆山国创投资集团有限公司以下简称昆山国创为例2021年昆山国创实现主营业务收入6808亿元其中电子产品销售和房地产业务占比分别为8133和1453昆山开发区产业以光电产业为主已形成较为完整的产业链昆山国创电子产品销售业务与园区主导产业高度相关经营范围包括新型平板显示产品及设备研发生产销售和项目投资依托昆山园区优越的地理位置昆山国创产品销售区域主要为境外市场客户集中度尚可但需关注到光电产业为周期性产业园区经济及财政状况和昆山国创销售收入均易受行业景气度影响4金融投资类向金融投资类企业转型主要分为设立产业基金和股权投资两类为促进园区内企业发展前期园区城投企业主要采用股权投资的方式给予园区内企业一定的资金支持但股权投资所需投入规模大城投企业单次投资公司数量有限回报周期长同时需要关注园区城投企业一般对被投企业控制力不强如被投企业出现经营不善无法投产或烂尾等产业经营风险将会给园区城投企业造成重大投资损失相较于股权投资近年园区城投企业开始向产业基金方向转型利用产业基金乘数效应和资金引导功能引入社会资本方减少园区城投企业资金压力同时园区城投企业也可布局园区内重点发展产业和战略新兴产业促进园区形成清晰产业定位完善产业链形成此外因经营区域集中易集中出现信用风险和交叉性风险需要企业具备完善的风控制度专业投资人才来控制风险敞口横琴新区内的珠海大横琴集团有限公司产业投资业务包括股权直投和基金出资两种被投企业主要为园区内入驻企业产业布局与横琴新区主导产业贴合包括保险医药半导体和智能机器人等整体看受城投企业作为政府融资平台功能剥离园区服务需求更新升级和自身收入结构及融资渠道变化共同影响园区城投企业进入转型发展期转型方向多样且不局限于单个方向发展转型业务能为城投企业带来较为稳定的现金流带动城投企业收入增长提供一定的融资便利但同时需关注园区城投企业发展与园区发展高度相关转型业务类型需结合园区特点和自身实际情况进行选择也需关注转型业务存在区域限制专业门槛高产业经营和股权投资风险及易出现债务风险隐患等问题wwwlhratingscom研究报告9联系人投资人服务010-85679696-8759chenyelhratingscom免责声明本研究报告著作权为联合资信评估股份有限公司以下简称联合资信所有未经书面许可任何机构和个人不得以任何形式翻版复制和发布如引用须注明出处为联合资信评估股份有限公司且不得对本报告进行有悖原意的引用删节和修改未经授权刊载或者转发本研究报告的联合资信将保留向其追究法律责任的权利本研究报告中的信息均来源于公开资料联合资信对这些信息的准确性完整性或可靠性不作任何保证本研究报告所载的资料意见及推测仅反映联合资信于发布本研究报告当期的判断仅供参考之用不构成出售或购买证券或其他投资标的要约或邀请在任何情况下本研究报告中的信息和意见均不构成对任何个人的投资建议联合资信对使用本研究报告及其内容而造成的一切后果不承担任何法律责任wwwlhratingscom研究报告10