2023年8月4日，财政部发布《政府债券登记托管结算管理办法》（以下简称《管理办法》），《管理办法》旨在规范政府债券登记、托管和结算行为，保护投资者合法权益，防范政府债券市场风险，最终促进政府债券市场高效运行。具体点评如下：
　　▍政府债券主要包括国债和地方政府债，其中地方政府债券存量规模已超越国债成为我国债券市场的第一大品种，针对政府债券构建一套统一、完善的监管制度和业务规则体系具有重大的意义。政府债券在中国债券市场中始终有着举足轻重的核心地位，1995年《人民银行法》规定央行不得向政府财政透支，国债自此成为了国家弥补赤字的主要手段，尤其在亚洲金融危机、全球金融危机、新冠疫情等全球系统性风险中，国债已然成为政府加强逆周期宏观调控的重要抓手。2015年新《预算法》颁布后，地方政府债券自此实施余额限额管理，地方政府可在财政部和地方人大批准的限额内自行发债、自行偿还。时至今日，地方政府债已成为支持地方建设的主要融资工具，不仅在期限结构、区域品种上不断丰富，存量规模上也已超越国债成为中国债券市场的第一大品种。根据Wind披露的最新数据，截至2023年8月7日，银行间、交易所、柜台三大债券市场存量债券总规模达149万亿元，其中地方政府债和国债余额为37.98万亿元、26.67万亿元，占比分别为25.47%、17.89%。
　　▍此次《管理办法》是在2022年财政部有关通知基础上的进一步衍生和细化，将成为政府债券监管制度、业务规则体系建设的重要一环，是市场长期高效安全运行的必要保障。2022年6月，财政部印发《关于明确政府债券托管管理要求的通知》（以下简称《通知》），强调政府债券托管应遵从集中统一、一级托管、底层穿透的三项原则，同时明确中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司是财政部委托开展政府债券托管业务的指定机构。此次《管理办法》在《通知》的基础上进一步衍生和细化，不仅明确了财政部作为政府债券各项业务的主管部门地位，同时也确认了托管机构的职能范围，并针对政府债券的登记、托管、结算等具体业务流程落实了详实的制度安排。
　　▍具体来看，《管理办法》首先明确了财政部在政府债券全业务流程中的主管部门地位。《管理办法》明确，财政部是政府债券登记、托管和结算业务的主管部门，对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记、托管和结算业务进行监督管理。未经财政部授权，任何机构不得擅自开展政府债券登记、托管和结算业务。
　　▍其次，《管理办法》落实了政府债券登记托管结算机构的具体职能，除覆盖登记、托管、结算三项基本业务外，也涉及设立维护、统计分析、信息咨询等内容。《管理办法》规定政府债券登记托管结算机构除需履行政府债券登记、托管、结算职能外，也需对政府债券账户和政府债券持有人名册进行设立和维护，同时负责统计政府债券数据、监测政府债券市场运行情况，并根据主管部门要求提供与政府债券登记、托管和结算相关的信息以及查询、咨询、培训服务。此外，针对业务开展过程中所涉及到的信息保管、资料保密及收费标准等事项，《管理办法》也给予了具体标准和相关指引。
　　▍财政部对官方政府债券收益率曲线的代编机构、方法、数据源等内容有统一管理权，投资者判断行情、开展交易将有更公允、精确的参考基准。《管理办法》明确财政部是官方政府债券收益率曲线（包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线）及政府债券估值业务的主管部门，具体包括对曲线的代编机构、结构内容、编制方法、数据源信息、发布范围、推广应用等进行统一管理。《管理办法》实施后，此条规则（第二十二条）将利于财政部对政府债券指数、收益率进行统一监督管理，投资者判断行情、开展交易将有更公允、精确的参考基准。
　　▍托管方面，政府债券托管将实施集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者合法权益将得到最大程度保护。《管理办法》明确政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者需通过在政府债券登记托管结算机构开立的政府债券账户实名持有政府债券。针对资产管理产品和专项资金，《管理办法》特意明确托管机构应为每个资产管理产品或者专项资金单独开立债券账户，不得出租、出借或者转让，保障投资者对其持有的政府债券单独享有所有权、处置权和收益权。
　　▍结算方面，政府债券结算可采用全额、净额等结算机制，结算资金应存放于专门的清算交收账户，对保证金、担保物等则应严格分户管理、杜绝挪用。经财政部同意，政府债券登记托管结算机构可采用全额结算、净额结算等结算机制提供结算服务。而政府债券登记托管结算机构收取的结算资金应存放于专门的清算交收账户，保障交易顺利达成。同时针对交易结算过程中收取的保证金、担保物等资产，政府债券登记托管结算机构应将其与自有资产隔离，严格分户管理，不得挪用。
　　▍ 《管理办法》对政府债券市场的积极意义。7月24日中共中央政治局召开会

研究报告全文：政府债券登记托管结算管理办法出台有何积极意义债券市场政策点评202388中信证券研究部核心观点2023年8月4日财政部发布政府债券登记托管结算管理办法以下简称管理办法管理办法旨在规范政府债券登记托管和结算行为保护投资者合法权益防范政府债券市场风险最终促进政府债券市场高效运行具体点评如下政府债券主要包括国债和地方政府债其中地方政府债券存量规模已超越国明明债成为我国债券市场的第一大品种针对政府债券构建一套统一完善的监中信证券管制度和业务规则体系具有重大的意义政府债券在中国债券市场中始终有着首席经济学家举足轻重的核心地位1995年人民银行法规定央行不得向政府财政透支S1010517100001国债自此成为了国家弥补赤字的主要手段尤其在亚洲金融危机全球金融危机新冠疫情等全球系统性风险中国债已然成为政府加强逆周期宏观调控的重要抓手2015年新预算法颁布后地方政府债券自此实施余额限额管理地方政府可在财政部和地方人大批准的限额内自行发债自行偿还时至今日地方政府债已成为支持地方建设的主要融资工具不仅在期限结构区域品种上不断丰富存量规模上也已超越国债成为中国债券市场的第一大品章立聪种根据Wind披露的最新数据截至2023年8月7日银行间交易所资管与利率债柜台三大债券市场存量债券总规模达149万亿元其中地方政府债和国债余首席分析师额为3798万亿元2667万亿元占比分别为25471789S1010514110002此次管理办法是在2022年财政部有关通知基础上的进一步衍生和细化将成为政府债券监管制度业务规则体系建设的重要一环是市场长期高效安全运行的必要保障2022年6月财政部印发关于明确政府债券托管管理要求的通知以下简称通知强调政府债券托管应遵从集中统一一级托管底层穿透的三项原则同时明确中央国债登记结算有限责任公司中国证券登记结算有限责任公司是财政部委托开展政府债券托管业务的指定机构此次管理办法在通知的基础上进一步衍生和细化不仅明确了财政部作为政府债券各项业务的主管部门地位同时也确认了托管机构的职能范围并针对政府债券的登记托管结算等具体业务流程落实了详实的制度安排具体来看管理办法首先明确了财政部在政府债券全业务流程中的主管部门地位管理办法明确财政部是政府债券登记托管和结算业务的主管部门对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记托管和结算业务进行监督管理未经财政部授权任何机构不得擅自开展政府债券登记托管和结算业务其次管理办法落实了政府债券登记托管结算机构的具体职能除覆盖登记托管结算三项基本业务外也涉及设立维护统计分析信息咨询等内容管理办法规定政府债券登记托管结算机构除需履行政府债券登记托管结算职能外也需对政府债券账户和政府债券持有人名册进行设立和维护同时负责统计政府债券数据监测政府债券市场运行情况并根据主管部门要求提供与政府债券登记托管和结算相关的信息以及查询咨询培训服务此外针对业务开展过程中所涉及到的信息保管资料保密及收费标准等事项管理办法也给予了具体标准和相关指引财政部对官方政府债券收益率曲线的代编机构方法数据源等内容有统一证券研究报告请务必阅读正文之后第3页起的免责条款和声明债券市场政策点评202388管理权投资者判断行情开展交易将有更公允精确的参考基准管理办法明确财政部是官方政府债券收益率曲线包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线及政府债券估值业务的主管部门具体包括对曲线的代编机构结构内容编制方法数据源信息发布范围推广应用等进行统一管理管理办法实施后此条规则第二十二条将利于财政部对政府债券指数收益率进行统一监督管理投资者判断行情开展交易将有更公允精确的参考基准托管方面政府债券托管将实施集中统一一级托管底层穿透的托管制度投资者合法权益将得到最大程度保护管理办法明确政府债券实行集中统一一级托管底层穿透的托管制度投资者需通过在政府债券登记托管结算机构开立的政府债券账户实名持有政府债券针对资产管理产品和专项资金管理办法特意明确托管机构应为每个资产管理产品或者专项资金单独开立债券账户不得出租出借或者转让保障投资者对其持有的政府债券单独享有所有权处置权和收益权结算方面政府债券结算可采用全额净额等结算机制结算资金应存放于专门的清算交收账户对保证金担保物等则应严格分户管理杜绝挪用经财政部同意政府债券登记托管结算机构可采用全额结算净额结算等结算机制提供结算服务而政府债券登记托管结算机构收取的结算资金应存放于专门的清算交收账户保障交易顺利达成同时针对交易结算过程中收取的保证金担保物等资产政府债券登记托管结算机构应将其与自有资产隔离严格分户管理不得挪用管理办法对政府债券市场的积极意义7月24日中共中央政治局召开会议提出要更好发挥发挥政府投资带动作用加快地方政府专项债券发行和使用此次管理办法旨在基础制度层面完善市场建设助力政府债券充分发挥宏观调控工具的核心效能总结来看一是确立财政部的主管地位财政部将对政府债券登记托管结算等业务进行监督管理统一各业务流程的监管标准并适时对业务合规情况开展检查二是优化对市场信息进行实时全面统计监测的效率管理办法第二十条规定特定市场的政府债券登记机构应当与总登记机构建立系统连接确保债券账户持仓交易结算权益变化等政府债券登记数据信息结算完成后实时同步至政府债券总登记机构并及时对账确保同步数据的完整性和准确性而二十一条规定总登记机构需建立政府债券交易报告库并按照财政部要求及时向财政部报送有关数据和统计监测情况管理办法实施后此新规将利于财政部对政府债券市场进行更为全面的实时监控三是加强对政府债券登记托管和结算的风险防范并保护投资者的合法权益政府债券登记托管结算机构的职能以及各业务的具体规则均得到了详细的制度安排政府债券账户交割结算的权责体系被进一步厘清作为市场交易参考基准的收益率曲线和债券估值方法将更为公允请务必阅读正文之后的免责条款和声明2分析师声明主要负责撰写本研究报告全部或部分内容的分析师在此声明i本研究报告所表述的任何观点均精准地反映了上述每位分析师个人对标的证券和发行人的看法ii该分析师所得报酬的任何组成部分无论是在过去现在及将来均不会直接或间接地与研究报告所表述的具体建议或观点相联系一般性声明本研究报告由中信证券股份有限公司或其附属机构制作中信证券股份有限公司及其全球的附属机构分支机构及联营机构仅就本研究报告免责条款而言不含CLSAgroupofcompanies统称为中信证券本研究报告对于收件人而言属高度机密只有收件人才能使用本研究报告并非意图发送发布给在当地法律或监管规则下不允许向其发送发布该研究报告的人员本研究报告仅为参考之用在任何地区均不应被视为买卖任何证券金融工具的要约或要约邀请中信证券并不因收件人收到本报告而视其为中信证券的客户本报告所包含的观点及建议并未考虑个别客户的特殊状况目标或需要不应被视为对特定客户关于特定证券或金融工具的建议或策略对于本报告中提及的任何证券或金融工具本报告的收件人须保持自身的独立判断并自行承担投资风险本报告所载资料的来源被认为是可靠的但中信证券不保证其准确性或完整性中信证券并不对使用本报告或其所包含的内容产生的任何直接或间接损失或与此有关的其他损失承担任何责任本报告提及的任何证券或金融工具均可能含有重大的风险可能不易变卖以及不适合所有投资者本报告所提及的证券或金融工具的价格价值及收益可跌可升过往的业绩并不能代表未来的表现本报告所载的资料观点及预测均反映了中信证券在最初发布该报告日期当日分析师的判断可以在不发出通知的情况下做出更改亦可因使用不同假设和标准采用不同观点和分析方法而与中信证券其它业务部门单位或附属机构在制作类似的其他材料时所给出的意见不同或者相反中信证券并不承担提示本报告的收件人注意该等材料的责任中信证券通过信息隔离墙控制中信证券内部一个或多个领域的信息向中信证券其他领域单位集团及其他附属机构的流动负责撰写本报告的分析师的薪酬由研究部门管理层和中信证券高级管理层全权决定分析师的薪酬不是基于中信证券投资银行收入而定但是分析师的薪酬可能与投行整体收入有关其中包括投资银行销售与交易业务若中信证券以外的金融机构发送本报告则由该金融机构为此发送行为承担全部责任该机构的客户应联系该机构以交易本报告中提及的证券或要求获悉更详细信息本报告不构成中信证券向发送本报告金融机构之客户提供的投资建议中信证券以及中信证券的各个高级职员董事和员工亦不为前述金融机构之客户因使用本报告或报告载明的内容产生的直接或间接损失承担任何责任评级说明投资建议的评级标准评级说明报告中投资建议所涉及的评级分为股票评级和行业评级买入相对同期相关证券市场代表性指数涨幅20以上另有说明的除外评级标准为报告发布日后6到12个增持相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于520之间月内的相对市场表现也即以报告发布日后的6到12个股票评级月内的公司股价或行业指数相对同期相关证券市场代持有相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于-105之间表性指数的涨跌幅作为基准其中A股市场以沪深300卖出相对同期相关证券市场代表性指数跌幅10以上指数为基准新三板市场以三板成指针对协议转让标的或三板做市指数针对做市转让标的为基准香港市场强于大市相对同期相关证券市场代表性指数涨幅10以上以摩根士丹利中国指数为基准美国市场以纳斯达克综合行业评级中性相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于-1010之间指数或标普500指数为基准韩国市场以科斯达克指数或韩国综合股价指数为基准弱于大市相对同期相关证券市场代表性指数跌幅10以上3特别声明在法律许可的情况下中信证券可能1与本研究报告所提到的公司建立或保持顾问投资银行或证券服务关系2参与或投资本报告所提到的公司的金融交易及或持有其证券或其衍生品或进行证券或其衍生品交易因此投资者应考虑到中信证券可能存在与本研究报告有潜在利益冲突的风险本研究报告涉及具体公司的披露信息请访问httpsresearchciticsinfocomdisclosure法律主体声明本研究报告在中华人民共和国香港澳门台湾除外由中信证券股份有限公司受中国证券监督管理委员会监管经营证券业务许可证编号Z20374000分发本研究报告由下列机构代表中信证券在相应地区分发在中国香港由CLSALimited于中国香港注册成立的有限公司分发在中国台湾由CLSecuritiesTaiwanCoLtd分发在澳大利亚由CLSAAustraliaPtyLtd商业编号53139992331金融服务牌照编号350159分发在美国由CLSACLSAAmericasLLC除外分发在新加坡由CLSASingaporePteLtd公司注册编号198703750W分发在欧洲经济区由CLSAEuropeBV分发在英国由CLSAUK分发在印度由CLSAIndiaPrivateLimited分发地址8FDalamalHouseNarimanPointMumbai400021电话91-22-66505050传真91-22-22840271公司识别号U67120MH1994PLC083118在印度尼西亚由PTCLSASekuritasIndonesia分发在日本由CLSASecuritiesJapanCoLtd分发在韩国由CLSASecuritiesKoreaLtd分发在马来西亚由CLSASecuritiesMalaysiaSdnBhd分发在菲律宾由CLSAPhilippinesInc菲律宾证券交易所及证券投资者保护基金会员分发在泰国由CLSASecuritiesThailandLimited分发针对不同司法管辖区的声明中国大陆根据中国证券监督管理委员会核发的经营证券业务许可中信证券股份有限公司的经营范围包括证券投资咨询业务中国香港本研究报告由CLSALimited分发本研究报告在香港仅分发给专业投资者证券及期货条例香港法例第571章及其下颁布的任何规则界定的不得分发给零售投资者就分析或报告引起的或与分析或报告有关的任何事宜CLSA客户应联系CLSALimited的罗鼎电话85226007233美国本研究报告由中信证券制作本研究报告在美国由CLSA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