摘要
　　中国土地拍卖制度变迁：第一阶段：土地出让市场化改革试点探索开始（1978-1986年），1978年改革开放前，我国土地资源基本实行“无偿划拨，无偿使用，无使用期限，不得流动”制度。第二阶段：协议出让逐渐向土地公开交易过渡（1987-2004年），1987年深圳首次把单一的土地划拨改为划拨、协议、招标、挂牌、拍卖等多种方式出让；2004年831大限严格纠察土地出让中的违规问题，严格执行经营性土地使用权招拍挂制度。第三阶段：出让制度规范化、土拍规模快速增长（2004-2020年），中国快速城镇化进展带来了房地产的黄金阶段，各地土拍市场火热，地王频现。第四阶段：集中供地开启新阶段（2021年-至今），2021年2月，自然资源部《2021年住宅用地供应分类调控相关工作要点》要求22个重点城市实行住宅用地“两集中”同步公开出让。
　　“两集中”供地政策影响分析：顺周期稳定器，降温土地市场，平稳行业波动：1）通过将城市各区政府的“零售市场”转向市级的“统一市场”，叠加大量宅地年内限次集中出让，构建土地市场长效机制，对土地市场降温来“稳预期”；2）对房企，“集中供地”信息披露透明，帮助房企从“逢地必抢”的泥潭中有效脱身；3）对地方政府，倒逼其编制好供地计划，包括供地批次、时间、规模，还可以根据市场热度决定供地计划的调整。逆周期弊端渐显：房企拿地资金要求提升，行业下行期间流拍加剧：1）集中供地背景下大量土地集中上市，对房企的资金实力提出了更高的要求；2）主要在部分土地热点城市展开，使得按照“两集中”模式供地，热点城市、优质板块与冷门城市、欠优质板块的分化会加剧；3）在房企资金链紧张的行业下行周期中，土地市场短期迅速降温，进而影响地方政府财政。
　　供地政策展望：从2021年三季度开始，我国楼市成交下滑，房企销售回款随之恶化，叠加去杠杆政策，房企现金流压力陡增，拿地意愿普遍下降。从拿地企业类型来看，央国企、城投公司扩充土地储备，民企拿地持续收缩，土地入市率下行。目前，实施不到两年的土地集中供应制度，部分城市已经开始进行调整和退出。除部分城市对土地出让“两集中”政策放松外，“放松限价”、“延缓土地出让金缴纳时间”等土拍规则亦在优化调整。总体来说，在行业上行阶段，“两集中”政策出台平抑土地市场热度的目标已完成；当前土地市场缩量供应，城投托底拿地模式亦不可长期持续。在行业下行期调整集中供地政策是有必要的，有利于行业恢复常态。各城市如北京、武汉、南京等目前多采用增加土地出让频率至四次及以上的调整措施，预计未来会相应地缩减每批次供应地块数量，并合理调整土地出让的底价和溢价率。
　　风险提示：行业下行压力超预期；疫情发展超预期；调控政策放松不及预期。
　　

研究报告全文：证券研究报告行业研究报告房地产房地产行业深度报告TableMain供地两集中何去又何从TableAuthor2022年12月28日增持维持证券分析师陈睿彬摘要85239823212chenrobindwzqcomhk中国土地拍卖制度变迁第一阶段土地出让市场化改革试点探索开始1978-1986年1978年改革开放前我国土地资源基本实行无偿划拨无偿使用无使用期限不得流动制度第二阶段协议出让逐渐向土地公开交易过渡1987-2004年1987年深圳首次把单一的行业TablePicQuote走势土地划拨改为划拨协议招标挂牌拍卖等多种方式出让2004年831大限严格纠察土地出让中的违规问题严格执行经营性土地使用权招拍挂制度第三阶段出让制度规范化土拍规模快速增长房地产沪深3002004-2020年中国快速城镇化进展带来了房地产的黄金阶段各1712地土拍市场火热地王频现第四阶段集中供地开启新阶段202172年-至今2021年2月自然资源部2021年住宅用地供应分类调控-3-8相关工作要点要求22个重点城市实行住宅用地两集中同步公开-13-18出让-23-28202111292022329202272720221124两集中供地政策影响分析顺周期稳定器降温土地市场平稳行业波动通过将城市各区政府的零售市场转向市级的统一市场1叠加大量宅地年内限次集中出让构建土地市场长效机制对土地市场降温来稳预期对房企集中供地信息披露透明帮助房TableBase2企从逢地必抢的泥潭中有效脱身3对地方政府倒逼其编制好供地计划包括供地批次时间规模还可以根据市场热度决定供地Table相关研究Report计划的调整逆周期弊端渐显房企拿地资金要求提升行业下行期间新房销售小幅回升供给端流拍加剧1集中供地背景下大量土地集中上市对房企的资金实力提出了更高的要求2主要在部分土地热点城市展开使得按照两政策明显发力集中模式供地热点城市优质板块与冷门城市欠优质板块的分化2022-11-21会加剧3在房企资金链紧张的行业下行周期中土地市场短期迅速各地政策持续放松金融纾降温进而影响地方政府财政困持续加码供地政策展望从2021年三季度开始我国楼市成交下滑房企销售2022-11-14回款随之恶化叠加去杠杆政策房企现金流压力陡增拿地意愿普遍下降从拿地企业类型来看央国企城投公司扩充土地储备民企拿地持续收缩土地入市率下行目前实施不到两年的土地集中供应制特此致谢东吴证券研究所对本报度部分城市已经开始进行调整和退出除部分城市对土地出让两集告专业研究和分析的支持尤其感中政策放松外放松限价延缓土地出让金缴纳时间等土拍谢房诚琦和白学松的指导规则亦在优化调整总体来说在行业上行阶段两集中政策出台平抑土地市场热度的目标已完成当前土地市场缩量供应城投托底拿地模式亦不可长期持续在行业下行期调整集中供地政策是有必要的有利于行业恢复常态各城市如北京武汉南京等目前多采用增加土地出让频率至四次及以上的调整措施预计未来会相应地缩减每批次供应地块数量并合理调整土地出让的底价和溢价率风险提示行业下行压力超预期疫情发展超预期调控政策放松不及预期15东吴证券香港请务必阅读正文之后的免责声明部分Table行业研究Yemei报告F1中国土地拍卖制度变迁第一阶段土地出让市场化改革试点探索开始1978-1986年1978年改革开放前在高度集中的计划经济体制框架下我国土地资源基本实行的是无偿划拨无偿使用无使用期限不得流动的制度随着改革开放进度的不断深入此类传统的土地出让制度弊端逐渐显露为适应由计划经济向社会主义市场经济转轨的需要土地供应逐步向有偿有期限使用转变土地有偿使用制度于1986年前后正式提出第二阶段协议出让逐渐向土地公开交易过渡1987-2004年1987年深圳首次把单一的土地划拨改为划拨协议招标挂牌拍卖等多种方式出让中华人民共和国宪法修正案1988年规定土地使用权可以在一定年限内出让转让但协议招标拍卖出让方式的职责范围等仍未形成明确的界定与规范我国逐渐展开土地使用制度全面改革2002年11号令叫停了沿用多年的协议出让2004年831大限进一步发力严格纠察土地出让中的违规问题严格执行经营性土地使用权招拍挂制度第三阶段出让制度规范化土拍规模快速增长2004-2020年在顶层制度设计的保障下我国各地的土地使用权出让数量开始稳步增长此阶段也是中国快速城镇化进展带来了房地产的黄金阶段各地土拍市场火热频频出现新地王第四阶段集中供地开启新阶段2021年-至今2021年2月为坚持房住不炒定位构建房地产健康发展长效机制自然资源部在2021年住宅用地供应分类调控相关工作要点中要求在22个重点城市中实行住宅用地两集中同步公开出让2两集中供地政策的影响分析顺周期稳定器降温土地市场平稳行业波动1对房地产市场两集中新政明确市场上土地供给的计划提高市场信息透明度为市场主体提供更多选择和机会从而促使过热的土地市场重新获得供求平衡降低地产行业的波动性和金融属性一方面两集中新政能够增加市场上单次土地供给数量另一方面在严格明确供地时间计划后从土地需求看有助于降低企业的过度无序拍地冲动从而促使过热的土地市场重新获得供求平衡一定程度上可以拉平周期降低地产行业的波动性确保平稳运行2对房企集中供地信息披露透明帮助房企从逢地必抢的泥潭中有效脱身在过去常态化供地模式中土地供应随机没有规则在分散拍卖的模式下地方政府和拍地者之间往往存在着博弈的行为无形中抬高了地块的价格随之而来的高房价也难以控制3对地方政府两集中通过供给端的改革倒逼地方政府编制好供地计划包括供地批次时间规模还可以根据市场热度决定供地计划调整逆周期弊端渐显1房企拿地资金要求提升行业下行期间流拍加剧集中供地背景下大量土地集中上市对房企的资金量和资金使用效率提出了更高的要求此外2021年首批集中供地部分城市的高保证金比例及其他要求对除龙头外的大部分房企拿地施以压力2两集中主要在部分土地热点城市展开使得按照两集中模式供地热点城市优质板块与冷门城市欠优质板块的分化会加剧3两集中作为土地市场的降温器会提升房企拿地的难度在房企资金链紧张的行业下行周期中25东吴证券香港请务必阅读正文之后的免责声明部分Table行业研究Yemei报告F土地市场短期迅速降温还可能进而影响地方政府财政3供地政策展望从2021年三季度开始我国楼市成交下滑房企销售回款随之恶化叠加去杠杆政策房企现金流压力陡增拿地意愿普遍下降20212022年我国土地出让溢价率明显下台阶2020年至2022年11月期间我国成交土地楼面均价已由1845元平连续降至1345元平土地价格跌回至2016-2018年期间两集中政策平抑热点城市土地高溢价的政策效果已经达成从拿地企业类型来看今年以来22城拿地企业仍以央国企地方国资为主部分城市地方国资托底明显民企拿地态度整体偏谨慎地方国资平台拿地多为市场托底2022年目前整体入市率仅9左手倒右手的现象似乎已经成为各大城市集中供地中的常态这显然不符合集中供地政策推出的初衷在行业下行期调整集中供地政策是有必要的有利于行业恢复常态目前武汉长沙等部分城市已经开始进行调整和退出实施不到两年的土地集中供应制度由于大部分城市尚未完成供地地方财政压力下部分城市将供地批次增加至多次除部分城市对土地出让两集中政策放松外放松限价延缓土地出让金缴纳时间等土拍规则亦在优化调整总体来说在行业上行阶段两集中政策出台平抑土地市场热度的目标已完成当前土地市场缩量供应城投托底拿地模式亦不可长期持续回顾2022年中国低迷的土地市场成交情况两集中政策出台平抑土地市场热度的目标已完成另外在市场下行时集中供地会进一步加剧土地流拍使得土地市场形势更为低迷一方面导致市场对于楼市未来预期更为悲观形成地价和房价的负反馈循环地方土地财政受损另一方面在房地产市场低迷民企开发商资金链紧张的背景下地方城投托底拿地成为一种普遍现象但由此也滋生了一系列问题如项目开工慢入市节奏缓城投债务风险上升等因此在行业下行期调整集中供地政策是有必要的有利于行业恢复常态各城市如北京武汉南京等目前多采用增加土地出让频率至四次及以上的调整措施预计未来会相应地缩减每批次供应地块数量并合理调整土地出让的底价和溢价率以此提升房企资金周转效率在房地产投资低迷土地市场交易量下行的行业阶段我们认为除了阶段性调整两集中土地出让政策外部分城市正在试点进行的暂时延长开发商支付土地出让金的时限集中供地流拍的地块回炉降价竞拍下调保证金比例竞配建竞自持等规则改为地价触底后摇号或抽签等规则的放松有望进一步出台以提振房企拿地的信心和意愿4风险提示行业下行压力超预期疫情反复发展超预期调控政策放松不及预期或超预期收紧35东吴证券香港请务必阅读正文之后的免责声明部分免责及评级说明部分分析师声明本人以勤勉独立客观之态度出具本报告报告所载所有观点均准确反映本人对于所述证券或发行人之个人观点本人于本报告所载之具体建议或观点于过去现在或将来不论直接或间接概与本人薪酬无关过往表现并不可视作未来表现之指标或保证亦概不会对未来表现作出任何明示或暗示之声明或保证利益披露事项刊发投资研究之研究分析员并不直接受投资银行或销售及交易人员监督并不直接向其报告研究分析员之薪酬或酬金并不与特定之投资银行工作或研究建议挂钩研究分析员或其联系人并未从事其研究分析涉及范围内的任何公司之证券或衍生产品的买卖活动研究分析员或其联系人并未担任其研究分析涉及范围内的任何公司之董事职务或其他职务东吴证券国际经纪有限公司下称东吴证券国际或本公司或其集团公司并未持有本报告所评论的发行人的市场资本值的1或以上的财务权益东吴证券国际或其集团公司并非本报告所分析之公司证券之市场庄家东吴证券国际或其集团公司与报告中提到的公司在最近的12个月内没有任何投资银行业务关系东吴证券国际或其集团公司或编制该报告之分析师与上述公司没有任何利益关系免责声明本报告由东吴证券国际编写仅供东吴证券国际的客户使用本公司不因接收人收到本报告而视其为客户如任何司法管辖区的法例或条例禁止或限制东吴证券国际向收件人提供本报告收件人并非本报告的目标发送对象本研究报告的编制仅供一般刊发并不考虑接收本报告之任何特定人士之特定投资对象财政状况投资目标及特别需求亦非拟向有意投资者作出特定证券投资产品交易策略或其他金融工具的建议阁下须就个别投资作出独立评估于作出任何投资或订立任何交易前阁下应征求独立法律财务会计商业投资和或税务意见并在做出投资决定前使其信纳有关投资符合自己的投资目标和投资界限本报告应受香港法律管辖并据其解释本报告所载资料及意见均获自或源于东吴证券国际可信之数据源但东吴证券国际并不就其准确性或完整性作出任何形式的声明陈述担保及保证不论明示或默示于法律及或法规准许情况下东吴证券国际概不会就本报告所载之资料引致之损失承担任何责任本报告不应倚赖以取代独立判断本报告所发表之意见及预测为于本报告日的判断并可予更改而毋须事前通知除另有说明外本报告所引用的任何业绩数据均代表过往表现过往表现亦不应作为日后表现的可靠预示在不同时期东吴证券国际可能基于不同假设观点及分析方法发出与本报告所载意见评估及预测不一致的研究报告分析中所做的预测收益可能基于相应的假设任何假设的改变可能会对本报告预测收益产生重大影响东吴证券国际并不承诺或保证任何预测收益一定会实现东吴证券国际的销售人员交易人员以及其他专业人士可能会依据不同假设和标准采用不同的分析方法而口头或书面表达与本报告意见及建议不一致的市场评论和或交易观免责及评级说明部分点本公司没有将此意见及建议向报告所有接收者进行更新的义务东吴证券国际及其集团公司的各业务部门如有投资于本报告内所涉及的任何公司之证券或衍生产品时其所作出的投资决策可能与本报告所述观点并不一致本报告及其所载内容均属机密仅限指定收件人阅览本报告版权归东吴证券国际所有未经本公司同意不得以任何方式复制分发或使用本报告中的任何资料本报告仅作参考用途任何部分不得在任何司法管辖权下的地方解释为提呈或招揽购买或出售任何于报告或其他刊物内提述的任何证券投资产品交易策略或其他金融工具东吴证券国际毋须承担因使用本报告所载数据而可能直接或间接引致之任何责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