摘要
　　我国财政政策的实践长期将赤字率3%视为警戒线，同时“将3%以上视为积极、将3%以下视为遵守财政纪律”的观念也深入到社会和资本市场。在严格控制赤字率不超过3%的实践和观念束缚下，赤字规模受到约束。但是宏观经济下行压力要求更大的逆周期调节力度和财政积极程度，因此近年来我国积极财政政策逐步形成了“控赤字+扩专项债+扩隐性债务”的政策组合。这种组合发挥了财政逆周期调节的效果，扩大总需求，并且释放稳定经济的信号，但随着时间推移，专项债和隐性债务问题不断凸显。
　　当前专项债当年新增和发行规模越来越大，地方政府专项债余额超过了地方政府一般债余额。专项债发挥了稳增长、防风险、惠民生的积极作用，但同时资金使用和投向出现一系列问题，弊端日益显现。专项债未来将何去何从？如何发挥出财政资金更大效果，同时防范化解风险？因此，有必要系统梳理专项债的结构特征、作用与弊端，提出优化专项债发行使用的短期和中长期建议。
　　一、专项债发展历程简要回顾
　　在地方政府债务监管“开前门、堵后门”的背景下，专项债在地方政府投融资中的地位不断提高、作用不断加大，成为重大项目融资的主渠道。回顾专项债发展历程，主要经历了三个阶段。
　　起步阶段（2015年~2016年）：专项债始于2015年地方政府债务置换，是防范债务风险“开前门、堵后门”的产物。“开前门”，中央对地方政府举债实行限额管理，地方开始发行置换存量债务的专项债券，当年新增额度1000亿元；“堵后门”，严控地方政府违法违规举债融资行为。
　　扩大阶段（2017年-2019年）：专项债支持土地开发与棚户区改造，推动房地产去库存。2018、2019年土储和棚改专项债发行量占比均超过60%。
　　转型阶段（2019年末至今）：土地储备类专项债叫停，专项债重点发挥对基建的拉动作用。专项债在资金投向和资金性质出现两大关键性转变，即从“土地开发”转向“高质量发展”，“从债务资金”到“项目资本金”，发挥专项债的杠杆作用，扩大基建投资，支持地方经济发展。
　　二、专项债的存量结构与发行特征
　　（一）三大存量特征
　　1、债务余额：东部地区专项债余额高、占比大。2022年末，广东、福建、山东、江苏东部经济大省的专项债余额超万亿元，专项债占当地地方债务比重分别高达70.9%、70.1%、68.0%、64.3%。经济发达地区成熟的项目储备较多、项目收益率相对有保障。
　　2、债务限额：上海、江苏等沿海省份专项债结存限额空间较大。2022年末，专项债务限额空间排名前三的依次是上海（1438亿元）、江苏（839亿元）、北京（692亿元）。
　　3、偿债压力：东部经济大省偿债能力强，但西南和东北省份项目收益低、土地市场不景气，专项债还本付息压力大幅上升。2022年，全国有26个省份专项偿债率（专项债还本付息占政府性基金预算可用财力）超过20%。天津（153.4%）、黑龙江（118.5%）、云南（88.1%）专项偿债率位居全国前三，还本付息压力较高。
　　（二）五大发行特征
　　1、发行节奏：总体看专项债发行节奏逐步加快，是财政逆周期调节手段。随着专项债在稳增长过程中发挥的作用越来越大，同时政策为了更早产生效果，专项债额度提前下发、发行节奏逐步前移。
　　2、区域结构：专项债总体向偿债能力强、项目储备充足、实施条件充分的重点地区倾斜，以尽快形成实物工作量。2023年1-8月，广东、山东、四川新增专项债发行规模较高，分别为4350亿元、2594亿元、2190亿元。相对而言，宁夏、西藏、青海等西部省份，综合财力与偿债能力较弱，区域内符合条件的项目有限，新增专项债发行较少。
　　3、投向结构：多元化，市政和产业园区相对较高。2023年1-8月，新增专项债第一大投向是市政和产业园区基础设施，占比31.5%。
　　4、期限结构：期限逐步拉长，10年期以上的发行量占比超过70%。
　　5、用作项目资本金：规模呈上升趋势，但占比较低。2020、2021、2022年专项债用作项目资本金的规模分别为2456亿元、2596亿元、2786亿元，逐年上升。今年1-8月，全国仅有8.2%的专项债用作项目资本金，西藏、青海、天津、北京、内蒙古、湖南6个省份用作资本金比例甚至为0。
　　三、专项债发挥的作用及存在的问题
　　（一）作用
　　一是稳增长，专项债不仅能够扩大基建投资，还能优化供给结构。二是防风险，专项债的使用一定程度上有利于减少隐性债务融资，还可以补充中小银行资本金，有助于防范金融风险。三是惠民生，专项债支持民生重点领域和薄弱环节。
　　（二）问题：加大债务风险，资金闲置、收益低下、使用不规范
　　伴随专项债项目收益持续递减，专项债已名不副实，专项债一般化的倾向越发明显，专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源，偏离了专项债的初衷即专门项目收益偿债，加大了债务风险。
　　专项债始终没有解决一个根本问题：存在的必要性及规模扩张的边界，具体而言是完全没有收益的项目由一般债在支持实施，由财政资

研究报告全文：证券研究报告宏观研究宏观研究粤开宏观专项债全面回顾结构特征利弊分析与应对2023年09月21日分析师罗志恒摘要执业编号S0300520110001电话010-83755580我国财政政策的实践长期将赤字率3视为警戒线同时将3以上视为积邮箱luozhihengykzqcom极将3以下视为遵守财政纪律的观念也深入到社会和资本市场在严格分析师方堃控制赤字率不超过3的实践和观念束缚下赤字规模受到约束但是宏观经执业编号S0300521050001济下行压力要求更大的逆周期调节力度和财政积极程度因此近年来我国积电话010-83755575邮箱fangkunykzqcom极财政政策逐步形成了控赤字扩专项债扩隐性债务的政策组合这种组合发挥了财政逆周期调节的效果扩大总需求并且释放稳定经济的信号分析师牛琴但随着时间推移专项债和隐性债务问题不断凸显执业编号S0300523050001电话13681810367邮箱当前专项债当年新增和发行规模越来越大地方政府专项债余额超过了地方政府一般债余额专项债发挥了稳增长防风险惠民生的积极作用但同时资金使用和投向出现一系列问题弊端日益显现专项债未来将何去何从近期报告如何发挥出财政资金更大效果同时防范化解风险因此有必要系统梳理粤开宏观房地产政策优化后还存在专项债的结构特征作用与弊端提出优化专项债发行使用的短期和中长期的地产灰犀牛及应对2023-09-03建议粤开宏观城中村改造要点规模测算及影响分析2023-09-04粤开宏观资本市场表现背后的宏观线一专项债发展历程简要回顾索8月金融数据解读2023-09-11粤开宏观中小银行风险的成因及治理在地方政府债务监管开前门堵后门的背景下专项债在地方政府投融路径金融风险系列报告之一2023-09-15资中的地位不断提高作用不断加大成为重大项目融资的主渠道回顾专粤开宏观8月经济数据好转背后的真项债发展历程主要经历了三个阶段实图景2023-09-15起步阶段2015年2016年专项债始于2015年地方政府债务置换是防范债务风险开前门堵后门的产物开前门中央对地方政府举债实行限额管理地方开始发行置换存量债务的专项债券当年新增额度1000亿元堵后门严控地方政府违法违规举债融资行为扩大阶段2017年-2019年专项债支持土地开发与棚户区改造推动房地产去库存20182019年土储和棚改专项债发行量占比均超过60转型阶段2019年末至今土地储备类专项债叫停专项债重点发挥对基建的拉动作用专项债在资金投向和资金性质出现两大关键性转变即从土地开发转向高质量发展从债务资金到项目资本金发挥专项债的杠杆作用扩大基建投资支持地方经济发展二专项债的存量结构与发行特征一三大存量特征1债务余额东部地区专项债余额高占比大2022年末广东福建山东江苏东部经济大省的专项债余额超万亿元专项债占当地地方债务比重分别高达709701680643经济发达地区成熟的项目储备较请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom122宏观研究多项目收益率相对有保障2债务限额上海江苏等沿海省份专项债结存限额空间较大2022年末专项债务限额空间排名前三的依次是上海1438亿元江苏839亿元北京692亿元3偿债压力东部经济大省偿债能力强但西南和东北省份项目收益低土地市场不景气专项债还本付息压力大幅上升2022年全国有26个省份专项偿债率专项债还本付息占政府性基金预算可用财力超过20天津1534黑龙江1185云南881专项偿债率位居全国前三还本付息压力较高二五大发行特征1发行节奏总体看专项债发行节奏逐步加快是财政逆周期调节手段随着专项债在稳增长过程中发挥的作用越来越大同时政策为了更早产生效果专项债额度提前下发发行节奏逐步前移2区域结构专项债总体向偿债能力强项目储备充足实施条件充分的重点地区倾斜以尽快形成实物工作量2023年1-8月广东山东四川新增专项债发行规模较高分别为4350亿元2594亿元2190亿元相对而言宁夏西藏青海等西部省份综合财力与偿债能力较弱区域内符合条件的项目有限新增专项债发行较少3投向结构多元化市政和产业园区相对较高2023年1-8月新增专项债第一大投向是市政和产业园区基础设施占比3154期限结构期限逐步拉长10年期以上的发行量占比超过705用作项目资本金规模呈上升趋势但占比较低202020212022年专项债用作项目资本金的规模分别为2456亿元2596亿元2786亿元逐年上升今年1-8月全国仅有82的专项债用作项目资本金西藏青海天津北京内蒙古湖南6个省份用作资本金比例甚至为0三专项债发挥的作用及存在的问题一作用一是稳增长专项债不仅能够扩大基建投资还能优化供给结构二是防风险专项债的使用一定程度上有利于减少隐性债务融资还可以补充中小银行资本金有助于防范金融风险三是惠民生专项债支持民生重点领域和薄弱环节二问题加大债务风险资金闲置收益低下使用不规范伴随专项债项目收益持续递减专项债已名不副实专项债一般化的倾向越发明显专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源偏离了专项债的初衷即专门项目收益偿债加大了债务风险专项债始终没有解决一个根本问题存在的必要性及规模扩张的边界具体而言是完全没有收益的项目由一般债在支持实施由财政资金偿还有较高收益的项目由市场机构在实施由市场化项目收益来偿还专项债工具从诞生之日起就存在矛盾既不能完全没有收益也不能收益过高与市场抢空间请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom222宏观研究专项债面临的核心问题是重发行轻管理对发行后的使用缺乏监督使用过程中存在资金闲置使用效率低和投向不合规等问题一是资金长期闲置未发挥出实际效果部分项目由于前期论证不充分规划设计和方案不合理等导致债券资金长期闲置在国库或者项目单位江苏四川河北等地存在大量专项债资金结存1年以上部分地区出现钱等项目的情形二是资金使用效率低下大部分专项债项目做不到收益覆盖融资因为很多项目本身收益很低导致在包装发行上产生大量成本进一步加重了地方负担今年6月审计署发布审计工作报告披露20个地区通过虚报项目收入低估成本等将项目包装成收益与融资规模平衡借此发行专项债券19821亿元三是资金使用不规范部分地区将专项债资金用于发放人员工资差旅费等经常性支出或者出借给乡镇企业等周转甚至用于购买理财产品等广西湖南内蒙辽宁等省份都披露存在违规挪用资金的情形四应对建议短期来看专项债需加快发行进度并尽快投入到项目中一方面避免前期已开工项目成为半拉子工程和无效投资另一方面稳基建稳投资扩大总需求中长期来看实施储备项目决定专项债规模的机制逐步压降专项债规模同时打破赤字率3警戒线的观念认知扩大赤字避免对专项债过度依赖有必要提前防范风险第一实施储备项目决定专项债当年新增规模的机制额度分配上采取项目储备预期收益和地方财力决定区域额度向人口持续流入项目较多的发达地区倾斜形成欠发达地区低能级城市以一般债为主发达地区一般债与专项债并重的格局第二鉴于专项债规模持续扩张很大程度上与控制赤字率不高于3的观念有关因此要逐步打破赤字率3是警戒线的传统束缚从控赤字扩专项债转变为实事求是地根据赤字和专项债需要决定压降专项债占比提高一般债占比第三在前期做好优质项目储备工作要加大项目信息公开力度对于项目质量注水违规举债应该严加问责第四优化专项债发行使用第五在后期完善专项债项目资金绩效评价风险提示财政政策力度不及预期专项债到形成实物投资存在滞后请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom322宏观研究内容目录一专项债发展历程简要回顾5二专项债的三大存量特征与五大发行特征8一专项债存量结构三大特征8二专项债发行的五大特征11三专项债的作用与存在问题15一专项债发挥的三大作用15二当前专项债存在的问题17三如何看待专项债项目收益偏低以及难以自求平衡的问题19四应对建议20图表目录图表1地方政府新增一般债和专项债限额变化趋势5图表2土地储备专项债占比的变化6图表3收费公路专项债与棚改专项债占比的变化趋势6图表4有关地方政府专项债发行管理的会议和重点政策文件7图表52022年末31省份专项债务余额对比9图表62022年末31省份地方政府债务结构9图表72022年末31省份专项债结存限额空间10图表82022年31省份专项偿债率对比10图表92022和2023年上半年31省份国有土地出让收入同比增速11图表102023年8月新增专项债发行进度明显提速12图表1131省份2023年1-8月新增专项债发行规模13图表122023年1-8月新增专项债投向分布13图表13不同期限的专项债发行规模的占比14图表14地方政府一般债和专项债剩余期限变化趋势14图表1531省份2023年1-8月新增专项债用作资本金的规模占比15图表162022年以来基建投资大幅高于整体固投增速16图表17截至2023年8月末已发行的48支中小银行专项债的区域分布16图表18专项债重点投向领域17图表19有关2022年度地方政府专项债管理使用审计发现的问题18请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom422宏观研究一专项债发展历程简要回顾专项债是基建投资项目的资金来源之一对稳定地方政府投资起到了非常重要的托底作用在地方政府债务监管开前门堵后门的背景下专项债在地方政府投融资中的地位不断提高作用不断加大成为重大项目融资的主渠道2018年以来在中美贸易摩擦新冠疫情等冲击下经济下行压力较大新增专项债额度逐年扩张2019-2023年新增专项债额度分别为215375365365和38万亿元专项债新增额度维持高位有效支持地方扩大投资和消费推动高质量发展图表1地方政府新增一般债和专项债限额变化趋势40000亿元38000375003650036500350003000025000215002000015000135008300980083009300100007800800082007200720050004000500010000201520162017201820192020202120222023新增一般债务限额新增专项债务限额资料来源wind粤开证券研究院起步阶段2015年2016年专项债始于2015年地方政府债务置换是防范债务风险开前门堵后门的产物2014年国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见43号文赋予地方政府通过政府债券方式融资的权限开前门中央对地方政府举债实行限额管理支持地方经济发展堵后门严控地方政府违法违规举债融资行为2015年新预算法实施后地方开始发行置换存量债务的专项债券专项债发行正式起步当年新增专项债额度1000亿元用于有一定收益性的公共事业发展地方政府债务全面采用自发自还模式地方政府专项债务纳入政府性基金预算管理专项债资金专款专用预算透明度和规范性较高有助于防范地方隐性债务风险上升扩大阶段2017年-2019年2017年专项债明确要求按项目发行项目收益与融资自平衡优先选择土地储备政府收费公路2个领域在全国范围内开展专项债发行试点2018年新增棚户区改造专项债2017年7月财政部发布关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知鼓励地方政府积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券同年6月和7月分别发布土地储备和收费公路专项债的管理办法二者分别发行2407亿元和440亿元2018年4月财政部新增棚改专项债管理办法自此土地储备棚改收费公路成为专项债的主要投向2018年三者分别发行5893亿元3102亿元和750亿元分别占当年新增专项债发行量的437230和56转型阶段2019年末至今土地储备类专项债被叫停后专项债注重投向基建为了发挥专项债对于基建的拉动作用2019年9月国务院常务会议提出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域债务置换以及完全商业化运作的产业项目但由于请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom522宏观研究发文时点专项债发行已经近尾声并且为了防止棚改项目出现半拉子项目下半年放松了对棚改专项债的限制2019年专项债投向仍以棚改和土地储备为主二者合计占当年新增专项债发行量的6232020年国常会要求专项债不得投向土地储备和房地产相关领域后土地储备专项债发行量降至零棚改专项债发行量大幅减少仅占当年新增专项债发行量的123专项债投向医疗卫生轨道交通生态环保农林水利等领域项目的金额和占比提升图表2土地储备专项债占比的变化50土地储备占比454035302520151050201720182019202020212022资料来源财政部粤开证券研究院图表3收费公路专项债与棚改专项债占比的变化趋势4035302520151050201720182019202020212022收费公路专项债占比棚改专项债占比资料来源财政部粤开证券研究院回顾专项债的发展历程专项债在资金投向和资金性质出现两大关键性转变有助于地方政府提高资金使用率防范债务风险发挥专项债支持地方经济发展的功能第一个转变土地开发转向高质量发展专项债的土地储备开发功能全面剥请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom622宏观研究离棚改专项债与棚改货币化推动房地产去库存的同时推升了房价地价而土储专项债很大一部分资金用于赔偿安置对有效投资的拉动作用有限因此2019年9月国务院常务会议明确专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域同时新发展阶段要构建新发展格局专项债更加注重扩大内需实现经济转型升级2019年财政部明确了专项债券投向的分类框架包括交通基础设施能源等7大领域2020年财政部还严格新增专项债券使用负面清单决不允许搞形象工程面子工程2021-2022年专项债用途持续扩容最终形成了11大重点领域投向专项债券逐渐成为稳增长实现高质量发展的重要财政工具第二个转变从债务资金到项目资本金专项债可以发挥杠杆作用撬动其他资金进入投资项目2019年以前地方政府运用专项债筹集资金作为债务性资金投资项目或者由城投公司作为代建单位使用债务资金为了增加有效投资2019年中共中央办公厅国务院办公厅下发33号文允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金2020年财政部将各省份专项债资金可用于项目资本金的规模占全省专项债规模的比重从20提升到25更有利于发挥专项债资金的撬动作用调动社会资金拉动投资图表4有关地方政府专项债发行管理的会议和重点政策文件时间会议或文件名主要内容关于是加强地方政府性债务管地方政府举债采取政府债券方式有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务201409理的意见国发201443号的由地方政府通过发行专项债券融资以对应的政府性基金或专项收入偿还合理确定地方政府债务总限额当经济下行压力大需要实施积极财政政策时适当扩大关于对地方政府债务实行限额当年新增债务限额专项债务纳入政府性基金预算管理通过对应的政府性基金或专项收201512管理的实施意见财预2015入偿还政府性基金或专项收入暂时难以实现如收储土地未能按计划出让的可先通过225号借新还旧周转收入实现后即予归还关于印发地方政府专项债务预专项债务收入应当用于公益性资本支出不得用于经常性支出专项债务本金通过对应的201611算管理办法的通知财预2016政府性基金收入专项收入发行专项债券等偿还专项债务利息通过对应的政府性基金155号收入专项收入偿还不得通过发行专项债券偿还关于印发地方政府土地储备专2017年先从土地储备领域开展试点发行土地储备专项债券规范土地储备融资行为促201705项债券管理办法试行的通知进土地储备事业持续健康发展今后逐步扩大范围财预201762号关于印发地方政府收费公路专201706项债券管理办法试行的通知2017年在政府收费公路领域开展试点发行收费公路专项债券财预201797号关于试点发展项目收益与融资发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种加快建立专项债券与项目资产收益201706自求平衡的地方政府专项债券品相对应的制度种的通知财预201789号关于做好2018年地方政府债务优先在重大区域发展以及乡村振兴生态环保保障性住房公立医院公立高校交通201802管理工作的通知财预2018水利市政基础设施等领域选择符合条件的项目积极探索试点发行项目收益专项债券34号关于印发试点发行地方政府棚2018年在棚户区改造领域开展试点有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工201803户区改造专项债券管理办法的作通知财预201828号关于做好地方政府专项债券发允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金组合使用专项债券和市场化融资的项201906行及项目配套融资工作的通知目项目收入实行分账管理逐步提高长期债券发行占比对于铁路城际交通收费公厅字201933号路水利工程等建设和运营期限较长的重大项目鼓励发行10年期以上的长期专项债券扩大专项债券使用范围重点用于交通基础设施能源等7大领域专项债资金不得用于201909国务院常务会议土地储备和房地产相关领域置换债务以及可完全商业化运作的产业项目请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom722宏观研究时间会议或文件名主要内容202004国务院常务会议推进城镇老旧小区改造地方政府专项债要给予倾斜202007国务院常务会议允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金严格新增专项债券使用负面清单严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务决不允许关于加快地方政府专项债券发搞形象工程面子工程新增专项债券资金依法不得用于经常性支出严禁用于发放工资202007行使用有关工作的通知财预单位运行经费发放养老金支付利息等严禁用于商业化运作的产业项目企业补贴等202094号同时坚持不安排土地储备项目不安排产业项目不安排房地产相关项目国务院关于印发扎实稳住经济在前期确定的交通基础设施能源保障性安居工程等9大领域基础上适当扩大专项债202205一揽子政策措施的通知国发券支持领域优先考虑将新型基础设施新能源项目等纳入支持范围202212号运用政策性开发性金融工具通过发行金融债券等筹资3000亿元用于补充重大项目资202206国务院常务会议本金或为专项债项目资本金搭桥202208国务院常务会议增加3000亿元以上政策性开发性金融工具额度依法用好5000多亿元专项债结存限额资料来源中国政府网粤开证券研究院二专项债的三大存量特征与五大发行特征当前地方政府专项债总量规模逐年攀升但地区结构差异加大东北西南部分地区的偿债压力较大根据财政部披露2023年7月末地方政府专项债务余额达到2316万亿元远超一般债务余额的1486万亿元东部经济大省偿债能力强项目储备充足专项债发行规模大而西南和东北省份土地市场不景气项目收益低引起专项债还本付息压力大幅上升一专项债存量结构三大特征1债务余额经济大省专项债规模大占比高从余额来看2022年末粤鲁苏浙东部经济大省的专项债余额超万亿元东部省份专项债不仅规模大专项债在全省债务的比重也相对较高广东福建山东江苏的专项债占比分别高达709701680643西藏青海宁夏等西部省份的专项债余额不足千亿元专项债占比分别为311254237经济欠发达地区成熟的项目储备较少项目收益率偏低专项债资金跟着项目走占比低请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom822宏观研究图表52022年末31省份专项债务余额对比20000亿元180001600014000120001000080006000400020000广山江浙四河河安湖福北湖重江天云贵陕广上辽新甘吉山内黑海青宁西苏江川徽北建西津南西海宁林西蒙夏藏东东南北京南庆州西疆肃龙南海古江专项债务余额资料来源各省自治区直辖市2022年财政决算报告粤开证券研究院新疆数据不含兵团图表62022年末31省份地方政府债务结构1009080706050403020100北天广福重安山江浙江河湖甘四河上湖陕山云广海新吉贵辽黑西内宁青京津东建庆徽东苏江西南北肃川北海南西西南西南疆林州宁龙藏蒙夏海江古一般债余额占比专项债余额占比资料来源各省自治区直辖市2022年财政决算报告粤开证券研究院新疆数据不含兵团2债务限额上海江苏等沿海省份结存限额空间大从限额来看上海江苏等地专项债结存限额用以举债的空间较大2022年末地方政府专项债务限额与余额之差合计115万亿元含2770亿专项债限额未分配到地方分地区来看专项债务限额空间排名前三的依次是上海1438亿元江苏839亿元北京692亿元湖南专项债务限额全部用尽结存限额空间为0黑龙江重庆专项债务结存限额占限额的比重不足1请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom922宏观研究图表72022年末31省份专项债结存限额空间1600亿元1400120010008006004002000上江北安广福江河山四河浙辽天陕贵湖云甘吉广新内海青重宁山西黑湖蒙龙海苏京徽东建西北东川南江宁津西州北南肃林西疆南海庆夏西藏南古江专项债务限额与余额之差资料来源各省自治区直辖市2022年财政决算报告粤开证券研究院新疆数据不含兵团3偿债压力天津黑龙江云南专项债还本付息压力较大土地市场不景气引起专项债还本付息压力上升天津黑龙江云南专项偿债率全国最高2022年全国有26个省份专项偿债率专项债还本付息占政府性基金预算可用财力超过20其中天津黑龙江两地专项偿债率超过100分别达到15341185云南881辽宁870青海869吉林855专项偿债率超80专项债务还本付息形势严峻同时2023年专项债务偿债压力依然较大当前房地产销售投资同比降幅扩大房地产待售面积同比创2016年3月以来新高房地产企业拿地能力和意愿未明显恢复导致2023上半年国有土地使用权出让收入同比下降209福建-376山东-323浙江-29等东部省份土地出让收入下滑幅度较大分子上升的同时分母反而收缩地方政府专项债务偿债风险进一步攀升图表82022年31省份专项偿债率对比180160140120100806040200天黑云辽青吉内山甘宁新北河广贵海西河陕重安湖广福江山四湖江浙上津龙南宁海林蒙西肃夏疆京北西州南藏南西庆徽北东建西东川南苏江海江古2022年专项偿债率资料来源各省自治区直辖市2022年财政决算报告粤开证券研究院新疆数据不含兵团请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1022宏观研究图表92022和2023年上半年31省份国有土地出让收入同比增速40200-20-40-60-80吉天黑青辽甘云广广山河河湖西江山重内福浙新宁湖北陕江安贵四上海林津龙海宁肃川海南南东西西南北北藏西东庆蒙建江疆夏南京西苏徽州江古2022年土地出让收入同比2023年上半年土地出让收入同比资料来源各省自治区直辖市财政厅局粤开证券研究院二专项债发行的五大特征1发行节奏一般上半年进度偏慢8月开始明显提速从过往看地方债发行的节奏与经济周期存在一定负相关性2018年12月面对内外部经济下行压力全国人大常委会授权国务院在2019年以后年度在当年新增地方政府债务限额的60以内下达提前批额度原则上10月底发行完毕地方最早在上年11月就会获中央下达的专项债额度当年初就会开启专项债发行计划2020年疫情严重冲击经济运行积极的财政政策更加积极有为专项债要在年度内尽快发挥作用所以发行节奏逐步提前而2021年在外需繁荣和内需加快复苏的形势下中央在当年3月初下达地方专项债额度导致专项债发行进度偏慢显得较为特殊2022年我国经济面对三重压力加剧财政要靠前发力专项债发行前置力争8月底前发行完毕9月盘活地方债结存限额又带来新一波专项债发行2023年初专项债发行节奏偏慢主要是经济恢复性增长去年高基数透支了项目储备而年中逆周期调节力度加码专项发行再度提速2023年新增专项债额度38000亿元1-6月专项债累计发行23009亿元发行进度达到605低于去年同期考虑结存限额5029亿元215个百分点主要是去年二季度面临疫情财政要靠前发力6月份发行规模超万亿元导致同期基数较高7月中央政治局会议提出加快地方政府专项债券发行和使用积极财政政策要加力提效8月新增专项债发行6007亿元创年内新高前8个月新增专项债累计发行30978亿元累计进度达815较上个月提升了超15个百分点已接近去年同期三季度专项债发行明显加快财政部要求新增专项债要于9月底前基本发行完毕未来随着专项债资金向项目建设环节传导四季度基建投资增速有望企稳回升请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1122宏观研究图表102023年8月新增专项债发行进度明显提速专项债累计发行进度202020212022202310090807060504030201001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月资料来源财政部企业预警通粤开证券研究院2区域结构经济发达且债务风险低的省份发行规模靠前广东山东专项债发行规模大天津贵州新增规模有限2022年广东山东浙江三省新增专项债发行规模靠前均超过2500亿元2023年1-8月广东山东四川新增专项债发行规模较高分别为4350亿元2594亿元2190亿元东部省份项目储备相对充足以山东为例今年争取新增专项债额度3330亿元上半年发行进度超62省内市政和产业园区胶州湾第二海底隧道等交通基础设施项目优质项目较多拉动基建投资同比增长超30相对而言宁夏西藏青海等西部省份综合财力与偿债能力较弱区域内符合条件的项目不足发行专项债的需求不足还有一些偿债风险较高的地区发行规模有限今年1-8月天津市新增专项债发行规模仅105亿元位居全国倒数第4黑龙江贵州吉林新增专项债发行规模较低也是受到了债务风险制约请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1222宏观研究图表1131省份2023年1-8月新增专项债发行规模5000450040003500300025002000150010005000广山四河浙河福安江江湖重云北湖新陕广辽内黑甘山上贵吉海天青宁西东东川北江南建徽西苏北庆南京南疆西西宁蒙龙肃西海州林南津海夏藏古江1-8月新增专项债发行规模资料来源企业预警通粤开证券研究院3投向结构以产业园区为主的高质量发展相关领域专项债投向呈现出以产业园区为主的多元化结构近年来专项债投向持续扩容除了用于中小银行补充资本用于项目建设的专项债分布在11大领域交通基础设施能源农林水利生态环保社会事业仓储物流基础设施市政和产业园区国家重大战略项目保障性安居工程新能源项目新型基础设施2023年1-8月新增专项债第一大投向是市政和产业园区基础设施315占比较去年上升12个百分点棚户区改造91医疗卫生74占比较去年略有下降此外铁路轨道交通等交通基建领域农林水利城镇老旧小区改造的投向较多专项债投向明显多元化图表122023年1-8月新增专项债投向分布新增专项债投向其他项目类别255市政和产业园区基础设施315城镇老旧小区改造30政府收费公路36轨道交通39棚户区改造91其他交通基础设施39医疗卫生74铁路49农林水利71资料来源企业预警通粤开证券研究院4期限结构中长期专项债大幅增加专项债发行期限转向中长期30年期发行量占比高达222015年至2018年新请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1322宏观研究增专项债发行主要是5年3年期限为主2019年4月财政部不再限制地方政府债券期限比例结构要求逐步提高长期债券发行比例主要原因在于一是为了减轻地方政府再融资压力避免专项债集中到期二是为了更好匹配项目资金需求和期限专项债很多用于公益性项目投资建设周期和回收期较长需持续投入资金2019年允许专项债用作重大项目资本金使得30年超长期限的基础设施专项债发行量激增此后新增专项债发行期限迅速上升2019-2022年专项债平均发行期限从2019年的90年大幅提升至2022年的155年专项债剩余期限也大幅拉长从2019年末的52年上升至2022年10年2023年1-8月10年期以上期限的专项债发行规模占比高达219万亿元占比超72730年期新增专项债发行5328亿元占比达177接近去年全年图表13不同期限的专项债发行规模的占比10090807060504030201002018-122019-122020-122021-122022-122023-0830年1129年610年15年资料来源Wind粤开证券研究院图表14地方政府一般债和专项债剩余期限变化趋势年1110987654201820192020202120222023H1地方债剩余平均年限一般债剩余年限专项债剩余年限资料来源财政部粤开证券研究院5用作项目资本金规模呈上升趋势但占比依然较低请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1422宏观研究专项债券不仅作为债务性资金投向项目公司或项目实施主体还能作为项目资本金投向国家重点支持项目尽管财政部多次强调要扩大专项债投向领域和用作重大项目资本金的范围实际中由于区域经济发展不均衡项目收益不及预期等因素实际用作资本金的专项债资金占远低于25202020212022年专项债用作项目资本金的规模逐年上升分别为2456亿元2596亿元2786亿元分别占当年专项债发行量的687369今年1-8月全国31个省份合计仅有82的新增专项债用作资本金仅有陕西专项债用作资本金的比例达到了财政部规定的25的上限还有21个省份低于全国平均水平西藏青海天津北京内蒙古湖南6个省份用作资本金比例甚至为0图表1531省份2023年1-8月新增专项债用作资本金的规模占比302520151050陕云山江广广上安山浙四贵福河重吉江辽新甘河宁海湖黑湖北内天青西南西苏东东江川州庆林西宁夏南北津海藏西西海徽建北疆肃南龙南京蒙江古1-8月新增专项债作资本金比例财政部规定上限资料来源企业预警通粤开证券研究院三专项债的作用与存在问题一专项债发挥的三大作用当前地方政府专项债存量规模与新增发行均保持高位充分体现了专项债资金为地方政府筹措财政资金发挥稳增长防风险惠民生三重作用一是稳增长专项债不仅能够扩大基建投资还能优化供给结构专项债是积极财政政策的重要工具通过提升专项债额度加快专项债发行推动扩大投资稳定总需求2020年以来财政部不断扩大地方政府专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围持续加力重点项目建设形成实物工作量和投资拉动力有效支持高质量发展2022年面对三重压力加剧的不利形势积极的财政政策靠前发力加快专项债券发行使用中央基建投资预算内资金下达配合政策性金融工具拉动基建投资从2021年的06大幅提升至2022年的94服务国家7个重大战略也是专项债投向的重点领域之一这有助于推动供给侧结构性改革优化区域经济布局促进区域协调发展请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1522宏观研究图表162022年以来基建投资大幅高于整体固投增速403020100-10-20-30-402014201520162017201820192020202120222023基建投资不含电力累计同比固定资产投资累计同比资料来源Wind粤开证券研究院2021年为两年平均增速二是防风险专项债不仅能防控隐性债务风险还有助于防范金融风险相对于规模未知结构复杂的地方政府隐性债务专项债券是合规合法的融资工具纳入政府性基金预算管理额度有限透明可查通过专项债券融资有助于控制地方政府隐性债务风险推动地方经济社会可持续发展此外专项债用途上还可用于防范金融风险例如2020年出台的中小银行专项债中小银行专项债自2020年12月起正式发行至2023年8月末已发行48支中小银行专项债累计发行金额达4253亿元支持23个省份的中小银行补充资本中小银行在获得直接或间接注资后抗风险能力增强配合后续公司治理和经营改善有望实现专项债的项目投资收益与融资平衡实现防范金融风险的目的图表17截至2023年8月末已发行的48支中小银行专项债的区域分布1000亿元支99008800770066005500440033002002100100辽甘内河黑河广广四山陕吉山安天江云新浙贵福湖宁宁蒙南龙北东西林徽西疆江州建夏肃西川西东津南北古江发行规模发行数量右轴资料来源Wind粤开证券研究院三是惠民生专项债支持民生重点领域和薄弱环节长期以来教育医疗养老等民生服务都是专项债支持的重点领域疫情之后各地加强建设医疗卫生基础设施请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1622宏观研究专项债用于卫生健康领域的资金占比大幅提升有效缓解地方医疗设施资源紧张还有专项债用于农林水利农村电网改造升级等项目有力支持农村脱贫攻坚和乡村振兴建设2021年新增将保障性安居工程纳入专项债重点支持范围特别是城镇老旧小区改造保障性租赁住房专项债提升了居民住房品质扩大了居民住房供给保障民生需求图表18专项债重点投向领域专项债券11个重点投向领域专项债券用于13个领域项目资本金铁路收费公路干线和东部地区支线机场内河交通基础设施能源农林水利生态环保社会航电枢纽和港口城市停车场天然气管网和储气事业仓储物流基础设施市政和产业园区基础设设施城乡电网水利城镇污水垃圾处理供排施国家重大战略项目保障性安居工程新能源水新能源项目煤炭储备设施国家级产业园区项目新型基础设施基础设施资料来源财政部粤开证券研究院二当前专项债存在的问题伴随专项债项目收益持续递减专项债已名不副实专项债一般化的倾向越发明显专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源偏离了专项债的初衷即专门项目收益偿债加大了债务风险专项债始终没有解决一个根本问题存在的必要性及规模扩张的边界具体而言是完全没有收益的项目由一般债在支持实施由财政资金偿还有较高收益的项目由市场机构在实施由市场化项目收益来偿还同时专项债实施具有一定的政策导向性对投资方向做了限定实际上也就限定了项目收益区间政策性与收益性很难达成平衡因此专项债工具从诞生之日起就存在这个悖论如何界定有一定收益既不能完全没有收益也不能收益过高与市场抢空间这个狭窄的空间很难权衡专项债存在三对矛盾一是专项债规模越来越大与项目收益越来越低的矛盾二是稳增长要求加快专项债发行使用与优质项目储备不足的矛盾三是财力雄厚与项目偏多的东部地区有较大的专项债结存限额财力薄弱与项目偏少的欠发达地区却几乎没有结存限额空间专项债实施过程中的核心问题是重发行轻管理对发行后的使用缺乏监督使用过程中存在资金闲置使用效率低和投向不合规等问题具体如下一是资金使用效率低下专项债一般化增加债务风险负担融资与收益自求平衡是专项债区别于一般债的核心但实施以来专项债项目存在注水现象项目质量存在问题部分专项债券项目实际小于预期收益收益不足以覆盖融资很多项目本身收益很低导致在包装发行上产生大量成本进一步加重了地方负担专项债如果实现不了收益融资自求平衡会带来新的政府债务风险加大一般公共预算的偿债负担如果项目收益无法偿还债务地方的财政就不得不划出资金偿还但专项债不计入赤字不利于实事求是反映风险也不利于社会和公众监督今年6月审计署发布审计工作报告披露20个地区通过虚报项目收入低估成本等将项目包装成收益与融资规模平衡借此发行专项债券19821亿元山东江苏审计发现专项债部分项目收益测算与实际差距较大内蒙甘肃等中西部省份还存在虚报规模虚增收益的情况二是资金长期闲置未发挥出实际效果部分项目由于前期论证不充分规划设计和方案不合理等导致债券资金长期闲置在国库或者项目单位最长闲置时间甚至超过2年未及时形成实物工作量此外审计署发布审计工作报告披露5个地区虚报33请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1722宏观研究个专项债券项目支出进度至2022年底有6027亿元结存未用根据各省份审计工作报告江苏四川河北等地存在大量专项债资金结存1年以上部分地区出现钱等项目的情形三是资金使用不规范部分地区将专项债资金用于发放人员工资差旅费等经常性支出或者出借给乡镇企业等周转甚至用于购买理财产品或其他项目建设等今年6月审计署发布审计工作报告披露5个地区将5003亿元违规投向景观工程商业性项目等禁止类领域47个地区违规挪用15798亿元广西湖南内蒙辽宁等省份都披露存在违规挪用资金的情形图表19有关2022年度地方政府专项债管理使用审计发现的问题序号地区主要问题20个地区通过虚报项目收入低估成本等将项目包装成收益与融资规模平衡借此发行专项债券19821亿元50全国个地区将5003亿元违规投向景观工程商业性项目等禁止类领域47个地区违规挪用15798亿元5个地区虚报33个专项债券项目支出进度至2022年底有6027亿元结存未用4个项目专项债使用管理不严格4个县有4个千项万亿项目存在专项债超进度支付闲置以及违规使用等问题1浙江涉及金额546亿元3个县专项债券项目资金支出进度慢效率不高一部分专项债券支出程序不规范5个市违规提前支付或多付工程款涉及金额867亿元二部分专项债券审批手续不完善5个市未按规定编报或批复项目概算影响债券资金使用管理涉及金额1858亿元2广东三部分债券资金闲置涉及金额1009亿元3个市因前期工作不及时未能按时开工建设导致资金闲置涉及金额434亿元4个市部分项目建设进度缓慢导致资金或配套设备闲置涉及金额575亿元四个别项目建成后未达预期效果涉及金额575亿元1个市项目论证不充分导致投入使用后未达建设目标要求涉及债券金额550亿元1个市项目建成后出现工程质量问题涉及金额025亿元违规使用政府专项债券资金2个市和4个县挤占挪用23个项目政府专项债券资金4491亿元用于房地产商业开发3广西项目其他债务还本付息等支出1个市和7个县通过编制虚假工程量清单和虚假监理报告等形式超进度支付工程款11亿元1个市和2个县违规以专项债券项目资产为标的物进行融资有的项目收益测算脱离实际偿债能力差有的项目建成后闲置或使用率低等未实现预期收益财政部门垫付债券4山东利息176亿元有的已完工债券项目未及时转增国有资产新增专项债券未及时使用截至2022年10月底由于动拆迁方案调整等原因部分项目推进较慢3家市属国有建5上海设单位和4个区仍有14465亿元新增专项债券资金尚未使用占已到位资金的47部分政府专项债券资金未投入使用抽查62个市县发现由于建设项目开工条件不成熟实施进度滞后或债券资金安排超前等原因至2022年末54个市县有337个项目的政府专项债券资金未全部投入使用结存金额22944亿元6江苏其中9123亿元结存1年以上未能发挥债券资金使用效益项目年度实际收益与预期收益相差较大抽查2019年以来的346个政府专项债券项目发现有275个近3年资金平衡方案预期收益未实现7湖北4个县1009亿元专项债券资金未按要求及时拨付影响有效投资目标实现专项债券项目管理制度执行不到位纳入储备库的项目中有的未完成初步设计及概算审批有的未开工或未办8湖南理施工许可证进入优先库五是专项债券资金管理不规范部分市县存在挤占挪用专项债券资金资金闲置未形成实物工作量专项债券项目推进不力项目收益未达预期等问题专项债券资金绩效发挥不充分2021年及以前年度专项债券资金仍有闲置21339亿元9河北专项债券资金使用不合规6市违规将专项债券资金5645亿元用于经常性支出及偿还借款同时部分专项债券资金绩效管理不到位有27个项目在无可研批复无环评无建设用地规划许可证等情况下安排了债券资金造成钱等项目有的项目10内蒙古收益预测明显与实际不符有的项目虚报规模申报资料明显错误仍给予了债券资金支持债券资金管理使用中还有不规范的地方4个旗县挤占挪用债券资金205亿元用于经常性支出等9个旗县市区请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1822宏观研究序号地区主要问题的债券资金441亿元趴在账上效益无从谈起省本级和晋城右玉等7个市县未严格履行报批程序自行调整22个项目627亿元专项债券使用用途大同介休等11山西11个市县的33个已完工一年以上项目无收益324亿元债券利息由市县财政负担一是项目建设进度缓慢22个市县46个项目受前期手续不完善和疫情等影响未按期开工二是资金拨付使用不严格12陕西3个市35个项目超时限拨付使用专项债券资金3个市5个项目专项债券资金用于支付债券利息发行费等16个市县违规将债券资金261亿元用于经常性支出和经营性项目建设等12个市县调整使用债券资金958亿元未按13四川程序报批或备案262个项目的债券资金6251亿元结存于项目单位未使用其中1211亿元闲置1年以上专项债券申报管理不严格2个项目申请计划与实际投资需求不符超过投资额多申报债券资金144亿元9个项目2438亿元债券资金使用不及时14重庆债券资金管理使用不规范2个区县用已完工项目申报或重复申报专项债券资金2个区181亿元专项债券资金被用于其他项目建设15宁夏5个市县区未在年初预算中安排偿还法定债务本息791亿元6个市县区716亿元债券资金长期闲置8个市县对债券项目风险评估审核把关不到位融资平衡方案编制不实不准虚增收益为8个项目发行专项债券130616甘肃亿元4个市县因项目前期准备不充分申报不精准等原因955亿元专项债券资金未及时形成实物工作量4个市县专项债券资金50802万元管理使用不规范2个市本级和7个县挪用债券资金用于三保等支出606亿元2个市本级和7个县在地方政府债券穿透式全流程监17辽宁管系统中虚报债券支出434亿元7市县22个项目因未能取得建设用地手续等原因项目准备不充分难以按时开工资金闲置5993亿元5市县未按规18吉林定用途使用债券资金7413亿元2市9个项目实际用款需求和资金安排存在错配违规举借政府专项债务2020年个别区的老旧小区电网配电设施改造工程实际没有对应的专项收入来源不符合19北京地方政府专项债券举借条件但仍举借专项债务2000万元专项债券使用率低项目进度迟缓2022年发行的专项债券使用率仅为389低于全国平均水平427个百分点3920天津个已发行专项债券项目未开工其中12个项目已发行完毕超6个月未开工资料来源各省自治区直辖市审计厅局粤开证券研究院三如何看待专项债项目收益偏低以及难以自求平衡的问题近年来地方政府承担越来越多的职能包括稳投资稳增长防范化解经济社会风险如房地产保交楼和化解村镇银行事件等等同时部分地方政府也有做出政绩的冲动这一系列因素导致地方政府的支出责任不断扩张支出责任的扩张需要财政资金的支持但是地方政府在近年来经历持续减税降费和房地产市场引发的土地出让收入低迷后可支配财力扩张有限部分省份和城市一般公共预算和政府性基金预算之和甚至低于疫情前水平因此财力与支出责任的矛盾突出此时专项债作为弥补收支缺口的来源就成了地方政府非常依赖的方式导致专项债的投向和使用偏离了专项债的本源即用于有一定项目收益的项目实际上用于没有收益的项目或者发工资买理财等违规行为具体又可以分为以下几种情况第一地方申报专项债的项目本身就不是好项目地方将不具备收益收益很少或条件不成熟不能及时启动的项目包装申报为有收益能快速启动的优质项目在项目不具备收益或收益很少的情况下根本无法获取所谓的预期收益在项目不成熟时地方不能及时启动建设的情况下实物工作量低项目进度慢造成资金沉淀浪费收益也不能达到预期第二项目质量过关但地方申报专项债时无意或有意夸大了项目预期收益一些地方政府和中介机构在预测项目收益时夸大项目收益指标虚增项目收益低估项目请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom1922宏观研究成本造成预期收益过高比如在预测房屋出租率时过分乐观预测100的出租率在偏远地区高速公路项目上预测高通行量等就形成了过分高估第三地方政府没有粉饰项目但是由于种种原因项目实际进度慢或项目效益指标低于预期因为项目建设也与许多其他因素有关比如企业的投资意愿跨部门审批等程序配套融资到位问题等这种情况很难控制地方政府实施的重大项目有较强的公共性项目收益偏低确实相对正常也符合政府与市场界限的划分尤其是项目的边际收益递减规律在专项债上也存在好的项目在前些年已经逐步被挖掘越往后项目收益大概率是越低从城投平台近年来收益率中位数逐年下降也可佐证四应对建议短期来看专项债需加快发行进度并尽快投入到项目中一方面避免前期已开工项目成为半拉子工程和无效投资另一方面稳基建稳投资扩大总需求中长期来看实施储备项目决定专项债规模的机制逐步压降专项债规模同时打破赤字率3警戒线的观念认知扩大赤字避免对专项债过度依赖强化绩效管理和项目信息公开提前防范风险第一实施储备项目决定专项债当年新增规模的机制额度分配上采取项目储备预期收益和地方财力决定区域额度向人口持续流入项目较多的发达地区倾斜形成欠发达地区低能级城市以一般债为主发达地区一般债与专项债并重的格局第二鉴于专项债规模持续扩张很大程度上与控制赤字率不高于3的观念有关因此要逐步打破赤字率3是警戒线的传统束缚从控赤字扩专项债转变为实事求是地根据赤字和专项债需要决定采取压降专项债占比提高一般债占比压降地方债占比提高国债占比通过发行长期建设国债来实施一些具有较强外部性的项目形成长期建设国债地方一般债地方专项债并行且各司其职的局面对于部分明显没有收益的项目在分清责任的情况下逐步转为一般债转为一般债的前提要实施问责避免以后专项债继续沦为一般债的道德风险第三在前期做好优质项目储备工作要加大项目信息公开力度对于项目质量注水违规举债应该严加问责一是继续做好专项债项目谋划与储备优质专项债项目布局尽量往前提完善专项债项目库建设和申报材料准备工作二是项目收入成本收益预测要合理可靠保证专项债项目质量不能让地方政府把一些不符合条件的项目包装成优质项目或在项目收益上注水第四优化专项债发行使用一是地方在获得专项债额度后要做到早发行早使用并在确保工程质量的前提下加快专项债支出进度尽快形成实物工作量避免资金闲置二是持续优化专项债投向结构以更大力度聚焦重点领域及重大项目建设尤其是新能源新基建领域防止和避免重复投资低效投资和无效投资三是提高用作项目资本金比例更好发挥专项债券资金的撬动作用第五在后期完善专项债项目资金绩效评价一是要形成有效的项目绩效管理制度和激励制度应该在全生命周期考核项目效益并充分发挥激励机制作用二是对于无法实现预期收益的项目如果属于违规举债就要坚决清退严加问责防止专项债异化导致新的政府债务风险对于受条件限制实际项目进度或收益不佳的地方应该加紧督促力度切实解决困难加大招商引资从各种角度提高项目收益请务必阅读最后特别声明与免责条款wwwykzqcom2022