城投是我国财政制度下的产物。1994年分税制改革后，地方政府财力上移，但是事权不变，预算法进一步限制地方政府融资渠道，急需新型融资模式。地方政府融资平台应运而生。从官方文件总结来看，地方政府融资平台具有几个特点:1）由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立。2）地方政府承担连带还款责任。3）承担政府投资项目融资功能。4）拥有独立法人资格的经济实体。
　　地方政府与城投业务模式的变迁史。从业务角度来说，政府采购是城投与政府发生业务关系较为早期和基础的方式。政府采购是货物模式基本未变，政府采购工程由以BT模式为主的代建制转为以BOT模式为主的PPP项目和委托代建并行，政府采购服务进一步规范化，明确政府购买服务清单。规范化政府采购行为始于1999年，是政府公共财政支出的重要组成部分。2003年1月1日正式实施的《政府采购法》将政府采购分为采购货物、工程和服务三种模式。2015年之前，政府采购以政府购买货物、工程为主，占比超过90%。政府采购工程一直为占比最高的政府采购方式，与城投联系紧密。2014年43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，这减轻了政府财政支出负担，也引入了社会资本的力量，形成了政府采购的新格局。PPP成为新的城投业务承接模式。
　　城投在与地方政府业务往来过程中，不断形成隐性债务积累，造成债务风险上升。由于债务关系等未能有效厘清，城投在和地方政府业务往来过程中，不断形成隐性债务。这也是过去十多年地方政府债务管控多次的着力点。综合审计署与财政部披露的新增隐债问责案例，大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的城投公司公益性项目的资金借款，常见于委托代建，但委托代建业务模式并不违规，只能根据该笔贷款是否由政府承诺偿还进行判断。部分业务模式在业务模式上就会产生隐性债务，BT和政府购买服务模式为政府采购中容易产生隐性债务的两种模式。后来，财政部对两种模式均有不同程度的限制。2012年开始，通过BT模式融资被明令限制。2017年开始，严禁将工程类项目纳入政府购买服务范围，严禁以政府购买服务项目作为抵押违规融资。
　　城投转型是大势所趋。2017年总书记在全国金融工作会议上首次提到对于地方政府债务问题要终身问责、倒查责任。而后地方政府债务管控进一步强化，隐债红线确立之后，城投融资业务受到的监管趋严。过程中经历了多次经济周期压力，隐债管控的红线并未松动。今年中央经济工作会议中再度强调要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。这意味着城投转型的大方向不会发生变化，应当顺应监管要求，在逐渐剥离融资功能的背景下，并且规范发展现有业务模式，同时发展新型模式。
　　站在当下，如何判断城投政府业务资质？我们应当明确一点，城投公司作为政府的“施工队”，承担基础设施建设等公益性项目本身并不违规，隐债监管的核心在于禁止借助政府信用进行违规融资。如何判断城投政府业务资质？我们认为可以从对手方和资金平衡方式两方面进行分析。从业务对手方来看，地方政府占比越高，城投相对信用风险越稳健，建议关注主要业务对手方为地方政府或其下辖部门的城投平台。而从资金平衡方式来看，在纯管理费模式、成本溢价模式、土地出让金返还模式以及销售回款几个模式中，建议关注通过纯管理费模式进行业务资金平衡的城投平台。
　　风险提示：城投业务不合规范。

研究报告全文：证券研究报告固定收益研究2022年12月19日固定收益点评城投定位从业务历史沿革的角度城投是我国财政制度下的产物1994年分税制改革后地方政府财力上作者移但是事权不变预算法进一步限制地方政府融资渠道急需新型融资模式地方政府融资平台应运而生从官方文件总结来看地方政府融资分析师杨业伟平台具有几个特点1由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入执业证书编号S0680520050001土地股权等资产设立2地方政府承担连带还款责任3承担政府投邮箱yangyeweigszqcom资项目融资功能4拥有独立法人资格的经济实体分析师赵增辉地方政府与城投业务模式的变迁史从业务角度来说政府采购是城投与执业证书编号S0680522070005政府发生业务关系较为早期和基础的方式政府采购是货物模式基本未邮箱zhaozenghuigszqcom变政府采购工程由以BT模式为主的代建制转为以BOT模式为主的PPP相关研究项目和委托代建并行政府采购服务进一步规范化明确政府购买服务清单规范化政府采购行为始于1999年是政府公共财政支出的重要组成1固定收益定期基金卖信用理财抛二永流动部分2003年1月1日正式实施的政府采购法将政府采购分为采购性和机构行为跟踪2022-12-17货物工程和服务三种模式2015年之前政府采购以政府购买货物工2固定收益点评现实的弱不应被债市忽视2022-程为主占比超过90政府采购工程一直为占比最高的政府采购方式与城投联系紧密2014年43号文国务院关于加强地方政府性债务管理12-15的意见指出鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等3固定收益专题重债地区的银行区域银行信用有一定收益的公益性事业投资和运营这减轻了政府财政支出负担也观察之天津篇2022-12-14引入了社会资本的力量形成了政府采购的新格局PPP成为新的城投业4固定收益点评银行自营与保险承接理财赎回空间务承接模式如何2022-12-14城投在与地方政府业务往来过程中不断形成隐性债务积累造成债务风险上升由于债务关系等未能有效厘清城投在和地方政府业务往来过程5固定收益点评赎回潮下的货币信用11月金中不断形成隐性债务这也是过去十多年地方政府债务管控多次的着力融数据点评2022-12-13点综合审计署与财政部披露的新增隐债问责案例大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的城投公司公益性项目的资金借款常见于委托代建但委托代建业务模式并不违规只能根据该笔贷款是否由政府承诺偿还进行判断部分业务模式在业务模式上就会产生隐性债务BT和政府购买服务模式为政府采购中容易产生隐性债务的两种模式后来财政部对两种模式均有不同程度的限制2012年开始通过BT模式融资被明令限制2017年开始严禁将工程类项目纳入政府购买服务范围严禁以政府购买服务项目作为抵押违规融资城投转型是大势所趋2017年总书记在全国金融工作会议上首次提到对于地方政府债务问题要终身问责倒查责任而后地方政府债务管控进一步强化隐债红线确立之后城投融资业务受到的监管趋严过程中经历了多次经济周期压力隐债管控的红线并未松动今年中央经济工作会议中再度强调要防范化解地方政府债务风险坚决遏制增量化解存量这意味着城投转型的大方向不会发生变化应当顺应监管要求在逐渐剥离融资功能的背景下并且规范发展现有业务模式同时发展新型模式站在当下如何判断城投政府业务资质我们应当明确一点城投公司作为政府的施工队承担基础设施建设等公益性项目本身并不违规隐债监管的核心在于禁止借助政府信用进行违规融资如何判断城投政府业务资质我们认为可以从对手方和资金平衡方式两方面进行分析从业务对手方来看地方政府占比越高城投相对信用风险越稳健建议关注主要业务对手方为地方政府或其下辖部门的城投平台而从资金平衡方式来看在纯管理费模式成本溢价模式土地出让金返还模式以及销售回款几个模式中建议关注通过纯管理费模式进行业务资金平衡的城投平台风险提示城投业务不合规范请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日内容目录1城投平台与政府为何联系紧密有哪些政府相关业务模式411分税制改革下地方政府寻求新型融资模式412政府采购模式变迁史5121政府采购规范化与代建制5122政府购买服务范围拓展7123积极推广PPP项目92城投政府业务快速扩张隐性债务的产生与置换1521旧预算法限制地方政府举债部分城投业务产生隐性债务1522哪些城投政府业务模式容易造成隐性债务1623BT项目融资被明令限制严格规范政府购买服务233隐债监管红线确立之后城投业务走向何方2431规范发展委托代建BOT业务2532发展TOT等新型业务模式264站在当下如何判断城投政府业务资质2741对手方政府及其下辖部门回款稳定性最强2742资金平衡方式纯管理费模式风险最低27421纯管理费模式27422成本溢价模式28423出让金返还模式28424销售回款模式29风险提示30图表目录图表1央地收入占比4图表2央地支出占比4图表3地方政府融资平台定义4图表4政府采购模式变迁示意图5图表5政府采购资金总额占财政支出比重6图表6三种政府采购模式定义6图表7BT模式的流程图7图表8政府购买服务相关政策7图表9政府采购结构9图表10政府与社会资本合作PPP项目相关政策9图表11PPP项目操作流程图13图表12物有所值评价相关名词解释13图表132016年以来PPP项目各类回报机制规模亿元14图表142016年以来PPP项目各类回报机制占比14图表15PPP项目各类运营方式占比按金额分15图表16PPP项目各类运营方式名词解释15图表17新预算法前地方政府发债渠道16图表18地方政府负有偿还责任的债务结构万亿元16图表19发行债券债务结构16图表20与城投相关的三种典型隐债新增模式17图表21审计署通报隐债新增问题17P2请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表22财政部通报隐债问责问题20图表23BT模式新增隐债示意图23图表24对于BT运行方式予以限制的财政部文件23图表25政府购买服务新增隐债示意图24图表26规范政府购买服务的财政部文件24图表27温州城建主营业务构成亿元25图表28常州城投委托代建项目政府回款规划26图表29TOTROT等PPP项目金额走势图亿元26图表30三类政府业务对手方举例27图表31纯管理费模式28图表32成本溢价模式28图表3331省土地出让收入变化29图表34截至2021年末公司已完工保障房项目情况亿元30P3请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日1城投平台与政府为何联系紧密有哪些政府相关业务模式11分税制改革下地方政府寻求新型融资模式1994年分税制改革后地方政府财力上移但是事权不变预算法进一步限制地方政府融资渠道急需新型融资模式1994年国务院进行分税制改革将原本属于地方政府的主要税种消费税和增值税大部分归于中央但地方政府仍须承担区域发展和建设的主要任务财力上移事权不变导致地方政府的财力与事权严重不匹配1994年颁布的预算法规定地方各级预算按照量入为出收支平衡的原则编制不列赤字除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行债券迫使地方政府开拓更多的融资渠道随后1995年担保法规定国家机关不得为保证人但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外分税制改革降低了地方的财政收入预算法担保法等法规限制了地方政府的融资渠道在此背景下政府融资平台应运而生图表1央地收入占比图表2央地支出占比100中央财政收入比重地方财政收入比重100中央财政支出比重地方财政支出比重8080606040402020001967201119591963197119751979198319871991199519992003200720152019195719611965196919731977198119851989199319972001200520092013201720211953资料来源Wind国盛证券研究所资料来源Wind国盛证券研究所地方政府融资平台应运而生该类平台由地方政府设立或出资受政府信用背书具有公益性项目投融资功能对政府融资平台的官方定义来自两个文件分别为2010年发布的国发19号文财预412号文虽然两者定义略有差异但可以总结出官方定义的地方政府融资平台具有几个特点1由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地股权等资产设立2地方政府承担连带还款责任3承担政府投资项目融资功能4拥有独立法人资格的经济实体图表3地方政府融资平台定义由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地股权等资产设立承担政府投资项目国发201019号融资功能并拥有独立法人资格的经济实体由地方政府及其部门和机构所属事业单位等通过财政拨款或注入土地股权等资产设立具有政府公益性项目投融资功能并拥有独立企业法人资格的经济实体包括各类综合性投资公财预2010412号司如建设投资公司建设开发公司投资开发公司投资控股公司投资发展公司投资集团公司国有资产运营公司国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司如交通投资公司等资料来源中国政府网国盛证券研究所P4请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日12政府采购模式变迁史政府采购货物模式基本未变政府采购工程由以BT模式为主的代建制转为以BOT模式为主的PPP项目和委托代建并行政府采购服务进一步规范化明确政府购买服务清单我国政府采购主要分为采购货物工程服务三类由于城投承担大量基础设施以及公共服务项目建设或运营工作因此大多数业务与政府采购工程和政府采购服务相关政府采购工程最初为代建制其中大部分为建造-移交BT模式由于该类模式容易产生隐性债务例如拖延货款违规融资等因此政府严控此类代建模式政府采购工程目前可以分为两类一类为具有一定营利性的项目该类项目目前一般以PPP项目进行建造其中建造-运营-移交BOT模式占比最高合同期限一般为20-30年同时也引入了社会资本的力量可以一定程度上缓解政府财政支出压力对于纯公益性项目目前大多数采用委托代建的模式进行但是部分城投公司还将代建业务作为BT进行表述本质上应该均为委托代建模式该模式与BT模式的区别在于BT模式是项目建设完工移交时一次性支付而委托代建一般按照工程进度逐步收回BT模式下施工方先拥有项目所有权然后进行移交而委托代建模式下项目所有权一直属于委托方施工方仅承担代建责任政府购买服务在减轻政府包办公共服务压力的同时也刺激了社会力量的活力近年来政府购买服务占比逐渐提高在养老社会文化等方面进行推广并且进一步规范化印发政府购买服务指导性目录制止以政府购买名义违法违规融资等图表4政府采购模式变迁示意图资料来源财政部国盛证券研究所121政府采购规范化与代建制规范化政府采购行为始于1999年是政府公共财政支出的重要组成部分1999年财政部印发政府采购招标投标管理暂行办法政府采购管理暂行办法政府采购合同监督暂行办法规范政府采购行为政府采购是指采购机关以购买租赁委托或雇用等方式获取货物工程和服务的行为是政府公共财政支出的重要组成部分2020年全国政府采购规模为369706亿元较上年增加39036亿元增长118占全国财政支出和GDP的比重分别为102和36自1999年以来政府采购金额快速增加2003-2018年年均复合增长率达2274P5请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表5政府采购资金总额占财政支出比重全国政府采购资金亿元占财政支出比重40000001600350000014003000000120025000001000200000080015000006001000000400500000200000000200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020资料来源Wind国盛证券研究所政府采购工程为最主要的政府采购方式也被称为代建制2003年1月1日正式实施的政府采购法将政府采购分为采购货物工程和服务三种模式2015年之前政府采购以政府购买货物工程为主占比超过90政府采购工程一直为占比最高的政府采购方式与城投联系紧密国务院关于投资体制改革的决定国发200420号明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施严格控制项目投资质量和工期竣工验收后移交给使用单位增强投资风险意识建立和完善政府投资项目的风险管理机制图表6三种政府采购模式定义货物本法所称货物是指各种形态和种类的物品包括原材料燃料设备产品等工程本法所称工程是指建设工程包括建筑物和构筑物的新建改建扩建装修拆除修缮等服务本法所称服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象资料来源财政部国盛证券研究所BT融资模式具有减轻短期财政支出拓宽融资渠道的作用发展迅速由于政府对于基础设施建设的需求越来越大并且政府项目多为公众项目具有资金需求量大工期长的特点BT融资模式为政府拓宽了融资渠道减轻了短期的资金压力BTBuild-Transfer建设-移交是来自工程领域的一种项目实施方式根据财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作PPP综合信息平台项目库管理的通知财办金201792号的规定BT即为建设-移交一般为后支付P6请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表7BT模式的流程图资料来源财政部国盛证券研究所122政府购买服务范围拓展大力发展政府购买服务在政府采购中占比逐步提升2013年7月31日李克强总理在国务院乘务会议上指出推进政府向社会力量购买公共服务部署加强城市基础设施建设要求在准确把握公众需求的基础上制定政府购买服务指导性目录明确政府购买服务的种类性质和内容并试点推广此后国务院财政部出台一系列政府购买服务专项文件其中2015年3月1日实施的政府采购法实施条例第二条规定政府采购法第二条所称服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务至此政府采购法所称的服务扩大到政府向社会公众提供的公共服务而从2014年开始政府采购服务的比例明显上升占政府采购总额超过10并且2017年采购总额超过政府采购货物政府购买服务的重要性日渐突出图表8政府购买服务相关政策充分认识政府向社会力量购买服务的重要性把握政府向社会力国务院办公厅关于政府向社会2013926量购买服务的总体方向有序开展政府向社会力量购买服务工力量购买服务的指导意见作推进政府向社会力量购买服务工作充分认识推进政府购买服务工作的重要性和紧迫性积极有序推关于做好政府购买服务工作有2013129进政府购买服务工作切实加强对政府购买服务工作的组织实关问题的通知施妥善安排购买服务所需资金健全购买服务预算管理体系强化关于政府购买服务有关预算管2014124购买服务预算执行监控推进购买服务预算信息公开实施购买理问题的通知服务预算绩效评价严格购买服务资金监督检查政府购买残疾人服务应按照政府主导部门负责社会参与市场推动共同监督为原则突出残疾人服务公共性和公益性优先设立受益面广受益对象直接的政府购买服务项目以探索和关于做好政府购买残疾人服务2014423完善政府购买残疾人服务的服务内容购买方式标准规范监试点工作的意见管机制绩效评价和保障措施等为重点试点任务包括明确购买主体确定承接主体探索试点项目制定指导性目录规范服务标准提供资金保障健全监管机制加强绩效评价等把握政府购买养老服务的基本原则明确政府购买养老服务的工关于做好政府购买养老服务工2014826作目标积极有序地开展政府购买养老服务工作落实政府购买作的通知养老服务的工作责任20141125关于支持和规范社会组织承接充分认识社会组织在政府购买服务中的重要作用加大对社会P7请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日政府购买服务的通知组织承接政府购买服务的支持力度进一步建立健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制切实做好社会组织承接政府购买服务的组织实施对政府购买服务的购买主体和承接主体购买内容及指导目录关于印发政府购买服务管理20141215购买方式及程序预算及财务管理绩效和监督管理做出明确规办法暂行的通知定关于做好政府向社会力量购买积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作营造政201555公共文化服务工作意见的通知府向社会力量购买公共文化服务的良好环境关于做好事业单位政府购买服对事业单位政府购买服务的分类定位主要措施工作要求做出20161130务改革工作的意见明确规定切实改善准入环境加强分类指导和重点支持完善采购环节管关于通过政府购买服务支持社理加强绩效管理推进社会组织能力建设加强社会组织承接2016121会组织培育发展的指导意见政府购买服务信用信息记录使用和管理以加强组织领导健全支持机制强化监督管理为保障措施坚持政府购买服务改革正确方向严格按照规定范围实施政府购关于坚决制止地方以政府购买2017528买服务严格规范政府购买服务预算管理严禁利用或虚构政府服务名义违法违规融资的通知购买服务合同违法违规融资切实做好政府购买服务信息公开财政部依托中国政府采购网创办中国政府购买服务信息平台平台实行统一规划统一管理集中发布分级建设的管理体制即由财政部统一负责平台的规划设计标准制定关于政府购买服务信息平台运信息发布及推送机制建设和考核评价等管理工作各级政府购20171026行管理有关问题的通知买服务管理部门负责当地政府购买服务信息平台的建设工作各省级含计划单列市新疆兵团下同政府购买服务信息平台应按要求统一使用财政部注册的中国政府采购网中国政府购买服务信息平台各地分网域名明确相关主体责任确定绩效评价范围择优确定评价机构建关于推进政府购买服务第三方2018730立健全指标体系规范开展评价工作重视评价结果应用做好绩效评价工作的指导意见评价经费管理加强信息公开和监督管理对政府购买服务的购买主体和承接主体购买内容和目录购买202013政府购买服务管理办法活动的实施合同及履行监督管理和法律责任作出明确规定目录规定了可以实行政府购买服务事项范围对纳入目录且已有预算安排的服务事项可按规定逐步实施购买服务同时要避免出现一方面部门花钱购买服务另一方面部门及所属相关事业单位人员和设施闲置经费不减关于印发中央本级政府购买服不得将已纳入目录的服务事项作为申请财政拨款预算的依20201222务指导性目录的通知据已纳入目录但没有安排预算的事项不得实施政府购买服务财政部已批复的部门政府购买服务指导性目录继续执行财政部已反馈意见但尚未批复的部门指导性目录建议参照目录调整并报财政部备案后执行进一步加大重点领域政府购买服务改革力度严格规范政府购关于做好2022年政府购买服2022325买服务管理继续推进事业单位政府购买服务改革切实加强政务改革重点工作的通知府购买服务宣传培训适时开展政府购买服务工作调研指导资料来源财政部国盛证券研究所P8请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表9政府采购结构全国政府采购金额构成工程全国政府采购金额构成货物全国政府采购金额构成服务1009080706050403020100200420202003200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019资料来源Wind国盛证券研究所123积极推广PPP项目引入社会资本力量构建政府采购新格局2014年43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见指出鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营这减轻了政府财政支出负担也引入了社会资本的力量形成了政府采购的新格局图表10政府与社会资本合作PPP项目相关政策关于推广运用政府和社充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义积极稳妥做好项2014923会资本合作模式有关问目示范工作切实有效履行财政管理职能加强组织和能力建设题的通知确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目名单见附关于政府和社会资本合件其中新建项目8个地方融资平台公司存量项目22个2014124作示范项目实施有关问各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目以TOT转让-运题的通知营-移交等方式转型为PPP项目积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营切实有效化解地方政府融资平台债务风险关于印发政府和社会资对政府和社会资本合作模式中的项目识别准备采购执行移交做出了2014124本合作模式操作指南试明确规定行的通知关于规范政府和社会资高度重视PPP合同管理工作切实遵循PPP合同管理的核心原则有效推20141230本合作合同管理工作的进PPP合同管理工作通知关于印发政府和社会资对政府和社会资本合作项目财政承受能力论证中的责任识别支出测算2015414本合作项目财政承受能能力评估信息披露做出明确规定力论证指引的通知P9请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日关于推进水污染防治领坚持存量为主因地制宜突出重点原则明晰项目边界健全回报机制201549域政府和社会资本合作规范操作流程鼓励水污染防治领域推进PPP工作定期组织评选加大的实施意见评价及监管力度关于在收费公路领域推以转变供给方式创新公路投融资模式完善收费公路建设管理养护长效2015420广运用政府和社会资本机制为目标明晰PPP项目边界规范PPP项目操作流程编制完整的PPP合作模式的实施意见项目实施方案加大评价及监管力度关于在公共服务领域推充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义构建保障政府和社会2015519广政府和社会资本合作资本合作模式持续健康发展的制度体系规范推进政府和社会资本合作项模式指导意见的通知目实施强化政策保障充分认识运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的重要意义明确运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投关于运用政府和社会资资建设和运营管理的基本目标和原则公共租赁住房项目政府和社会资本本合作模式推进公共租2015522合作模式和条件公共租赁住房政府和社会资本合作项目的适用范围规赁住房投资建设和运营范运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理管理的通知构建政府支持政府和社会资本合作模式公共租赁住房的政策体系扎实做好政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目实施工作关于进一步做好政府和加快推进首批示范项目实施组织上报第二批备选示范项目构建激励相2015625社会资本合作项目示范容的政策保障机制工作的通知对中央财政PPP示范项目中的新建项目财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后按照项目投资规模给予一定奖励其中投资规模3亿元以下的项目奖励300万元3亿元含3亿元至10亿元的项目奖励500万元10亿元以上含10亿元的项目奖励800万元奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出主要包括项关于实施政府和社会资目前期费用补助运营补贴等2015128本合作项目以奖代补政对符合条件规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目策的通知财政部将在择优评选后按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2给予奖励奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算享受奖励资金支持的存量项目其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方化债安排可行交易成本合理社会资本收益适度中央财政PPP示范项目中的存量项目优先享受奖励资金支持综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台各级财政部门可依关于规范政府和社会资托互联网通过分级授权在信息管理平台上实现项目信息的填报审核20151218本合作PPP综合信息平查询统计和分析等功能在信息发布平台上发布PPP项目相关信息分台运行的通知享PPP有关政策规定动态信息和项目案例开发建设综合信息平台旨在促进PPP市场科学规范和可持续发展关于进一步共同做好政稳妥有序推进PPP工作进一步加强协调配合扎实做好PPP项目前期工2016528府和社会资本合作PPP作建立完善合理的投资回报机制着力提高PPP项目融资效率强化监有关工作的通知督管理加强PPP项目信息公开大力践行公共服务领域供给侧结构性改革进一步加大PPP模式推广应用关于在公共服务领域深力度积极引导各类社会资本参与扎实做好项目前期论证着力规范推进20161011入推进政府和社会资本项目实施充分发挥示范项目引领作用因地制宜完善管理制度机制切实合作工作的通知有效履行财政管理职能简政放权释放市场主体潜力进一步加大财政扶持力度充分发挥PPP综合信息平台作用关于联合公布第三批政确定北京市首都地区环线高速公路通州大兴段等516个项目作为第20161011府和社会资本合作示范三批PPP示范项目详见附件计划总投资金额11708亿元示范项P10请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日项目加快推动示范项目目所在省自治区直辖市计划单列市财政部门和相关行业主管部门要高建设的通知度重视密切协作配合按照国务院和财政部等部门出台的相关制度文件要求依法择优选择社会资本鼓励同等条件下优先选择民营资本第一批示范项目应于2016年底前完成采购第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购逾期未完成采购的将调出示范项目名单第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购关于印发政府和社会资本合作PPP综合信息平明确了政府和社会资本合作PPP综合信息平台信息公开的内容方式和2017123台信息公开管理暂行办监督管理法的通知关于深入推进农业领域引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作PPP项目投资建2017531政府和社会资本合作的设运营改善农业农村公共服务供给实施意见关于规范开展政府和社分类稳妥地推动PPP项目资产证券化严格筛选开展资产证券化的PPP项201767会资本合作项目资产证目完善PPP项目资产证券化工作程序着力加强PPP项目资产证券化监券化有关事宜的通知督管理关于运用政府和社会资鼓励运用政府和社会资本合作PPP模式推进养老服务业供给侧结构性2017814本合作模式支持养老服改革加快养老服务业培育与发展形成多层次多渠道多样化的养老服务业发展的实施意见务市场推动老龄事业发展对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关优先支持存量项目审慎关于规范政府和社会资开展政府付费类项目确保入库项目质量各级财政部门应组织开展项目20171110本合作PPP综合信息平管理库入库项目集中清理工作全面核实项目信息及实施方案物有所值台项目库管理的通知评价报告财政承受能力论证报告采购文件PPP项目合同等重要文件资料坚持以旅游供给侧结构性改革为主线紧扣人民日益增长的旅游美好生活关于在旅游领域推广政需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾以全域旅游为导向以优2018419府和社会资本合作模式质旅游为目标逐步加强旅游基础设施建设持续提升旅游公共服务供给的指导意见水平着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用大力推动旅游业质量变革效率变革动力变革将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目调出示范项目名单并清退出全国PPP综合信息平台项目库将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目调出示范项目名单保留在项目库继续采用PPP模式实施对于运作模式不规范采购程序不严谨签约主体存在瑕疵的89个项目请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改于6月底前完成逾期仍不符合相关要求的调出示范项目名单或清退出项目库关于进一步加强政府和夯实项目前期工作不得突破10红线新上项目不得出现先上车2018424社会资本合作PPP示范后补票专家意见缺失或造假测算依据不统一数据口径不一致仅测项目规范管理的通知算单个项目支出责任等现象不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份加强PPP项目合同签约主体合规性审查国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同地方政府融资平台公司不得作为社会资本方合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任不得向社会资本承诺最低投资回报P11请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日或提供收益差额补足不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担财政支出责任占比超过5的地区不得新上政府付费项目按照实质关于推进政府和社会资重于形式原则污水垃圾处理等依照收支两条线管理表现为政府付费201937本合作规范发展的实施形式的PPP项目除外采用公开招标邀请招标竞争性磋商竞争性谈意见判等竞争性方式选择社会资本方严格控制项目投资建设运营成本加强跟踪审计关于印发政府会计准则第10号政府和社会规范政府方对政府和社会资本合作PPP项目合同的确认计量和相关信20191217资本合作项目合同的通息的列报知关于印发政府和社会资2020316本合作PPP项目绩效管明确PPP项目绩效目标与绩效指标管理绩效监控绩效评价组织保障理操作指引的通知关于印发政府会计准则第10号政府和社规范了政府方对依法依规签订的PPP项目合同的确认计量和相关信息的20201217会资本合作项目合同应列报用指南的通知关于修订发布政府和社会资本合作PPP综合信20211216明确了信息公开的内容信息录入与公开方式监督管理息平台信息公开管理办法的通知严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超关于进一步推动政府和过当年本级一般公共预算支出10的红线压实项目库管理责任健全项20221111社会资本合作PPP规范目入库联评联审机制推动项目规范运作严防隐性债务风险保障项目阳发展阳光运行的通知光运行资料来源财政部国盛证券研究所项目流程PPP项目五部曲城投公司多为社会资本方参与项目从项目识别到项目移交一评一论为PPP项目关键特点根据政府和社会资本合作模式操作指南可知PPP项目全称政府和社会资本合作模式Public-PrivatePartnership其中规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业但实际上大部分城投在PPP项目中作为社会资本方这是由于2015年5月19日国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发201542号其中指出对已经建立现代企业制度实现市场化运营的融资平台公司在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目其中PPP项目的最大特点在于一评一论即物有所值评价财政承受能力论证只有通过其中通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目才可进行项目准备P12请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表11PPP项目操作流程图资料来源财政部国盛证券研究所物有所值评价关注模式优化成本降低两方面因素物有所值评价一般从定性和定量两方面开展评价工作1定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给优化风险分配提高运营效率促进创新和公平竞争等2定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较计算项目的物有所值量值判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本图表12物有所值评价相关名词解释是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用物有所值政府和社会资本合作模式的评估体系旨在实现公共资源配置利用效率最优化全生命周期是指项目从设计融资建造运营维护至终止移交的完整周期是指在全生命周期内政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部公共部门比成本的现值主要包括建设运营净成本可转移风险承担成本自留风险承较值担成本和竞争性中立调整成本等资料来源财政部国盛证券研究所财政承受能力论证要求近年来逐步趋严成为PPP项目识别的硬指标在政府和社会资本合作模式操作指南中规定每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例并未明确指出比例而在2022年11月11日发布的进一步推动政府和社会资本合作PPP规范发展阳光运行的通知中明确指出本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10的P13请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日红线以下简称10红线PPP项目财政支出责任超过10红线的地区不得新上PPP项目PPP项目财政支出责任超过5的地区不得新上政府付费PPP项目严防地方债务风险PPP项目识别日渐趋严回报机制可行性缺口补助是PPP项目最主要的回报机制也最符合PPP项目自身定位PPP项目的回报机制主要是社会资本取得投资回报的资金来源主要包括使用者付费可行性缺口补助和政府付费等支付方式1使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务2政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务3可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报而由政府以财政补贴股本投入优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助由于公益性项目收益能力一般都比较弱因此需要政府对于收入缺口进行一定补助2022年10月以可行性缺口补助方式作为回报机制的项目金额占全部项目的6667极少数项目可以通过使用者付费的模式取得全部投资回报占比仅为1285图表132016年以来PPP项目各类回报机制规模亿元图表142016年以来PPP项目各类回报机制占比可行性缺口补助使用者付费政府付费可行性缺口补助使用者付费政府付费16000000100140000001200000080100000008000000606000000404000000200000020000201620172018201920202021202202016201720182019202020212022资料来源Wind国盛证券研究所资料来源Wind国盛证券研究所运行模式PPP项目以BOT为最主要运行模式少量项目采用BOOROTTOT等方式2022年10月全国PPP项目中以BOT方式运行的项目占比达8091其余运行方式占比均不超过5TOTBOT模式占265TOT模式占249ROT模式占121BOO模式占112MC以及OM模式占比不到1P14请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日图表15PPP项目各类运营方式占比按金额分其他1144TOTBOT265TOT249ROT121BOO114BOT8091资料来源Wind国盛证券研究所图表16PPP项目各类运营方式名词解释运营方式详细解释建设-运营-移交Build-由社会资本或项目公司承担新建项目设计融资建造运营维护和用户服务职责Operate-TransferBOT合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年建设-拥有-运营Build-Own-由BOT方式演变而来二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所OperateBOO有权但必须在合同中注明保证公益性的约束条款一般不涉及项目期满移交转让-运营-移交Transfer-政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司并由其负责运营维护和用户Operate-TransferTOT服务合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年改建-运营-移交Rehabilitate-改建-运营-移交Rehabilitate-Operate-TransferROTOperate-TransferROT管理合同Management政府将存量公共资产的运营维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目ContractMC运作方式政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付管理费管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式合同期限一般不超过3年委托运营Operations政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司社会资本或项目公MaintenanceOM司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付委托运营费合同期限一般不超过8年资料来源财政部国盛证券研究所2城投政府业务快速扩张隐性债务的产生与置换21旧预算法限制地方政府举债部分城投业务产生隐性债务何为隐性债务根据中发201827号文中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见的部分内容地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外P15请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日直接或间接以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务新预算法前地方政府发行债券渠道较少仅有国债转贷中央代发地方试点等少数融资方式1994年颁布的预算法第二十八条规定除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券严格限制地方政府发行债券为了支持地方发展国务院采用国债转贷财政部代发代还经批准的试点地方政府发行财政部代还等方式为地方政府提供一定资金图表17新预算法前地方政府发债渠道公文文号相关表述国债转贷财预字1998267号国务院决定1998年增发一定数量的国债由财政部转贷给省级包括省自治区直辖市及计划单列市下同政府用于地方的经济和社会发展建设项目中央代发财预200921号地方政府债券是指经国务院批准同意以省自治区直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的2009年地方政府债券地方发债试点财库2011141号自行发债是指试点省市在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省市政府债券的发债机制2011年试点省市政府债券由财政部代办还本付息资料来源财政部国盛证券研究所除批准债务外地方政府还存在大量预算内债务主要以银行贷款BT项目违规融资违规发行债券为主2015年财政部部长楼继伟表示2015年8月份全国人大常委会批准的限额中含有154万亿存量债务其中106万亿是批准发行债券的剩余1434万亿即为预算内表外债务但当时楼部长并未对预算内债务的构成进行详细说明审计署曾公布2013年全国政府性债务审计结果对于地方政府债务结构予以披露地方政府负有偿还责任的债务总计1089万亿其中地方政府债以及财政转贷属于经批准的债务规模为075万亿与楼部长15年披露的地方政府债务结构相近图表18地方政府负有偿还责任的债务结构万亿元图表19发行债券债务结构600500中票503短融108400300200100地方政府债000BT银发应信其垫证国融集行行付托他资券债资资企业债5375贷债未融单施租款券付资位工融保外赁4014和机险债款构项个延业等人期融和财借付资其政款款他转金贷资料来源审计署国盛证券研究所资料来源审计署国盛证券研究所22哪些城投政府业务模式容易造成隐性债务P16请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的违规借款常见于委托代建但委托代建业务模式并不违规从业务模式来看BT与政府购买服务模式容易造成隐性债务综合审计署与财政部披露的新增隐债问责案例大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的城投公司公益性项目的资金借款常见于委托代建但委托代建业务模式并不违规只能根据该笔贷款是否由政府承诺偿还进行判断部分业务模式在业务模式上就会产生隐性债务BT和政府购买服务模式为政府采购中容易产生隐性债务的两种模式财政部公开1起BT模式新增隐债问责案例财政部和审计署共公开7起政府购买服务模式新增隐债问责案例此后对两种模式均有不同程度的限制图表20与城投相关的三种典型隐债新增模式资料来源财政部国盛证券研究所通过审计署通报25个地方政府违规举债案例财政部通报16个隐债新增问责案例判断哪些违规模式与城投相关通过国家审计署2013年的审计结果我们可以大致判断出银行贷款BT项目发行债券可能都与城投平台有关但难以判断出具体模式自2016年起国家审计署披露国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果其中披露多起新增隐债案例我们可以通过这些案例看出哪些城投业务会产生隐性债务审计署通报案例中隐性债务大多来自政府承诺用财政资金偿还非政府法定债务审计署通报案例多为2015-2018年与城投相关可以总结为贷款融资类和项目融资类贷款融资类1政府向城投公司借款并承诺以财政资金偿还2城投公司向金融机构借款政府出局承诺函承诺以财政拨付资金作为还款来源3城投公司发行企业债券用于偿还政府性债务工程欠款等项目融资类1政府违规将将建筑物新建改建扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目并承诺将购买服务价款纳入财政预算2城投公司利用公益性资产开展融资租赁售后回租等违规融资方式图表21审计署通报隐债新增问题新增隐性债序号涉及地区举借债务时间具体问题务亿元浙江省安吉经济开发区管理委员会通过下属国有企业虚构水环境综合整治项目并签订1781亿元的政府购买服务协议浙江省安吉经济2016年11月该企业以政府购买协议为质押与兴业银行湖1开发区管理委员2016年4月800州分行签订融资借款合同截至2017年3月该企业累计收会到贷款8亿元其中58亿元被统筹用于偿还地方存量政府性债务P17请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日江西省九江市土地储备中心以暂缓执行的土地收储项目向九江银行股份有限公司贷款形成政府承诺以财政资金偿还的债2江西省九江市2016年2月400务4亿元截至2017年8月底上述资金尚未实际支出贷款资金长期闲置韩城市住房和城乡规划建设局市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资集团有限公司和韩城市旅游投资有限2017年1月至3陕西省韩城市责任公司借款357亿元用于市政基础设施建设和古城基础3577月设施建设等支出形成政府承诺以财政资金偿还的债务357亿元兰州新区管委会全资企业兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司向兰州银行新区分行借款2亿元用于兰州新区职教园区生态绿化及七号湖调蓄水库工程兰州新区农林水务局4甘肃省兰州新区2016年1月出具承诺函承诺以财政拨付该局的生态建设资金作为还款来192源截至2017年8月底兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司已用财政资金偿还上述债务750万元余额19250万元构成政府承诺以财政资金偿还的债务望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期年投资收益率12的基金投资协议借款14亿元用于望城湖南省长沙市望52016年6月经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目望城区人民140城区政府出具承诺函承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金截至2017年8月底债务余额14亿元构成政府承诺以财政资金偿还的债务海南省海口市各级财政及国土等政府部门分别发函共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金并承诺待相关土地2015年1月至出让金上缴市财政后由财政安排资金进行偿还截至20176海南省海口市53432017年8月年8月底61家企业和单位累计垫付征地拆迁资金5544亿元其中5343亿元尚未归还形成政府承诺以财政资金偿还的债务包头市4家融资平台公司通过贷款融资租赁或设立基金等方式借款81亿元用于市政道路建设棚户区改造项目等内蒙古自治区包2015年12月至7包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金5236头市2016年9月偿还回购截至2017年底债务余额5236亿元形成政府隐性债务邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁发行中2017年8月至8湖南省邵阳市期票据等方式从银行信托投资公司和融资租赁公司等机构72332017年11月举债7233亿元主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设经双峰县人大常委会县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后双峰县城市建设投资开发有限责任公司等3家融资平2012年至20169湖南省双峰县台公司以10至12的利率向全县行政事业单位职工及部分405年单位集资668亿元主要用于娄双大道等公益性项目建设截至2017年底债务余额405亿元四川省乐山市高2016年11月至经乐山市政府同意乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团10383新区2017年6月有限公司的名义取得乐山市商业银行流动资金贷款389亿P18请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日元用于征地拆迁等支出乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源截至2017年底债务余额383亿元形成政府隐性债务经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后白银市白银区财政局白银市动迁安置补偿办公室通过白银市政基础设2016年5月至11甘肃省白银市施投资有限公司从白银市城市综合管廊管理有限公司借款22002017年5月亿元用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置截至2017年底债务余额2亿元在财政部发文明确要求不得将建筑物新建改建扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下西夏区违规与项宁夏回族自治区122017年6月目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政1965银川市西夏区府购买服务协议并承诺将1965亿元购买服务价款纳入银川市财政预算形成政府隐性债务黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业采取发行企业债券贷款等方式融资1278亿元2017年8月至13黑龙江大庆市上述资金到位后并未用于企业生产经营而是由大庆市财政局128712月统筹安排用于偿还政府性债务工程欠款等支出并由大庆市财政局负责偿还融资本息因无法直接从金融机构获得融资重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4家单位与重庆市南岸区城市建设发展集团有限2017年8月至14重庆市南岸区公司等3家区属企业签订借款协议约定以土地出让收入或6922018年3月财政资金偿还的方式违规举借债务692亿元用于土地收储归还银行贷款等支出兰西县将非贫困村的美丽乡村建设项目包装成贫困村提升项目并出具该项目已纳入兰西县十三五扶贫攻坚规划的虚15黑龙江省兰西县2017年12月假证明同时违规承诺使用财政涉农资金作为还款来源向金050融机构贷款12亿元截至2018年6月底已实际到位贷款5000万元形成政府隐性债务余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治道路修缮及建筑物拆除等内容的政府购买服务协议合同协议金额5278亿浙江省杭州市余2017年7月和16元协议约定购买服务资金纳入财政预算截至2018年6月4007杭区9月底杭州市余杭区通过政府购买服务形成政府隐性债务4007亿元延安市新区管理委员会从延安市新区投资开发建设有限公司陕西省延安市新2017年8月至等单位借款1118亿元统筹用于延安新区基础设施建设171118区管理委员会2018年3月道路工程等支出截至2018年5月底形成政府隐性债务1118亿元纳雍县人民政府通过贵州省雍泰建设工程有限公司向建信信托有限责任公司取得信托贷款4亿元统一安排用于农村饮18贵州省纳雍县2017年12月用水等项目建设并承诺上述贷款由财政资金偿还截至2018400年5月纳雍县人民政府通过县属企业借款形成政府隐性债务4亿元四川省乐山市沙经当地政府批准乐山市国土资源局沙湾区分局五通桥区财2017年11月至19湾区五通桥区政局峨眉山市土地和房屋征收局等部门以14159名失地农169012月峨眉山市民名义向金融机构贷款169亿元用于缴纳应由政府支付的P19请仔细阅读本报告末页声明2022年12月19日拆迁安置社保费用并承诺贷款本息由政府纳入财政预算形成政府隐性债务169亿元蓬安县财政国库支付中心从该县两家融资平台公司借款2亿20四川省蓬安县2017年8月元用于发放该县2016年度目标奖及离退休人员专项慰问200金形成政府隐性债务广西壮族自治区来宾市城乡建设委员会与来宾市城市建设投广西壮族自治区资集团签订来宾市古三三产安置小区工程等3个工程建设212018年3月1398来宾市类项目的政府购买服务协议合同金额1398亿元形成政府隐性债务陕西省咸阳高新技术产业开发区管理委员会通过签订借款合同的方式分别从咸阳高科建设开发有限责任公司咸阳高新2017年8月至22陕西省咸阳市保障性住房建设有限公司借款388亿元753亿元用于基11412018年8月础设施建设等截至2018年8月底共计形成以财政资金偿还的政府隐性债务1141亿元经广西壮族自治区桂林市人民政府同意桂林市教育局同意桂广西壮族自治区林中学向银行融资解决新校区建设资金并承诺以财政资金232018年4月192桂林市偿还贷款本金及利息截至2018年8月底形成以财政资金偿还的政府隐性债务192亿元黑龙江省七台河市城市建设投资发展有限公司向信托公司借黑龙江省七台河款3亿元用于偿还棚户区改造建设项目相关借款七台河市242017年9月300市财政局明确将上述融资的还款资金纳入财政预算截至2018年8月底形成以财政资金偿还的政府隐性债务3亿元湖南省湘潭城乡建设发展集团有限公司通过将市政道路等公2017年8月至益性资产售后回租的方式违规融资146亿元用于借新还旧25湖南省湘潭市13682018年3月及市政基础设施建设截至2018年9月底形成以财政资金偿还的政府隐性债务1368亿元资料来源审计署国盛证券研究所从财政部通报案例看新增隐债主要原因为银行贷款BT发行债券政府购买服务与审计署审计结果基本一致2022年5月18日以及7月29日财政部通报共计16例地方政府隐性债务问责典型案例将隐债原因进行分类统计银行贷款类7起发行债券类4起BT项目融资类2起违规政府购买服务2起信托融资类1起公款占用类1起与审计署公布2013年全国政府性债务审计结果中地方政府债务结构相似图表22财政部通报隐债问责问题新增隐性债序号涉及地区举借债务时间具体问题务亿元安庆市人民政府下属的同安控股有限责任公司发行中期票据1安徽省安庆市2020年4月募集资金其中35亿元用于偿还前期隐性债务利息约定该350笔融资由政府承担造成新增隐性债务信阳市第三人民医院根据浉河区政府常务会议纪要以采购药河南省信阳市浉品为由向中信银行股份有限公司信阳分行贷款25亿元用于22018年3月250河区支付应由财政预算安排的新院项目工程款造成新增隐性债务2017年10月兴义市龙达交通建设投资集团有限公司根据兴义市政府常务会议要求与兴义市交通运输局光大兴陇信3贵州省兴义市2018年2月托有限责任公司以下简称光大兴陇签订协议确认享有对299兴义市交通运输局46亿元的应收账款债权并于2018年2月以该债权为标的向光大兴陇融资299亿元用于应由财P20请仔细阅读本报告末页声明