▍我们认为应该用四本预算来综合评价中国财政政策。全口径预算管理包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共财政预算只覆盖政府收支的六成，不能完全反映财政政策的积极程度。以2017年为例，2017年一般公共财政收入占全口径财政收入58.5%，政府性基金20.8%，社会保险基金占19.8%，国有资本经营收入约占0.9%。我们认为应该从广义口径出发，即综合考虑一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本账，才能对财政政策的紧缩与扩张力度给出正确的评价。从更广义财政角度来看，除了四本预算之外，还包括开发性金融和特别国债等。政策性银行国开行、农业发展银行和进出口银行通过国家信用发行债券融资，以支持基础设施、基础产业等国家重大项目，尤其国开行是基建贷款和棚改贷款的重要支持力量。
        ▍2019年中国积极财政政策体现在以下5个方面：第一，赤字率相较2018年将上调，预计为3%，高于2018年的2.6%；第二，继续“开正门、堵偏门”，加大新增地方政府专项债券发行，预计2019年专项债规模在2.5-3万亿元；第三，减税政策进入“实施年”，有望实施更大规模的减税降费，包括增值税降税率与对小微企业科创企业的减税；第四，在基础设施方面的支出力度有望大幅增加，包括5G、工业互联网、物联网等新型基础设施，轨道交通以及农村基础设施等；第五，广义赤字率有望提升至5-6%，比2018年高2个百分点左右，一般公共财政支出增长速度有望回升至9-10%，比2018年高3-4个百分点、广义财政支出增速在12-13%1。
        ▍准财政仍然有可能是2019年积极财政政策重要补充：有可能发行特别国债等。准财政资金是近年积极财政政策尤其是基建投资的主导力量，主要包括：政策性银行（政策性银行金融债和专项建设金融债）为棚户区改造、扶贫攻坚等提供资金。加上地方融资平台、PPP、铁路建设债等等，更宽泛的广义财政赤字率已经远远超过了狭义的赤字率。以2017年为例，2017年，基建贷款占到国开行总贷款比重的48%，棚改贷款占比为25%，国开行已成为支持开发建设的重要资金来源。另外还可采用专项金融债等广义财政资金。在现有的融资渠道都受限的情况下，政府仍可以通过其他临时性渠道筹资。除此之外，我们认为2019年有可能发行特别国债，与普通国债为预算赤字融资不同，财政部发行特别国债并不会增加财政赤字。
        ▍风险因素：宏观经济下行超预期；后续政策推进不及预期；中美贸易冲突激化。