银行化债如何启动？防范化解地方政府债务风险是今年工作的重点内容，7月的政治局会议提出”要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，金融机构介入进行置换或是今年债务化解的重要方式。与此同时，各地政府积极与以银行为首的金融机构展开合作，纷纷签订战略合作协议，涉及意向性授信金额庞大。政银战略合作协议中的意向性授信金额投向何处？是否参与隐债置换？若参与，存在哪些障碍影响资金落地？本文将从政银战略合作协议的定义特点出发，探讨政银战略合作协议落地在政策、银行审批流程、项目数量方面所面临的障碍，并对2023年政银战略合作协议进行展望。
　　政银战略合作协议是指以银行为首的金融机构与政府及其工作部门签订的协议，给予政府意向性授信额度，意向性授信额度投向综合领域。根据银团内金融机构类型的不同，政银战略合作协议又可细分为“政银担”、“政银保担”、“政银信”等多方合作模式，多类金融机构参与有利于丰富所能提供的金融服务。从投向领域来看，不同协议聚焦的领域不尽相同，但多数协议涵盖城投公司负责的业务范围，如基础设施建设、城市更新、文化旅游等，部分协议中明确提及将在存量债务置换领域展开合作。政银战略合作协议是框架性的合作协议，授予金额多为意向性授信额度，具体落地需根据项目内容等一事一议。
　　可从政银战略合作协议数量和签约金融机构数量均值看该地区金融资源丰富度，从市政府、区县政府和园区签约数量占比观察综合领域合作的力度。从省级层面来看，2023年，江苏省、湖北省、山东省和广东省签订协议的数量已超50个，江苏省甚至达到了75个。签约金融机构数量均值方面，广东省、四川省、山西省、新疆和青海省的均值较高。市政府、区县政府和园区签约数量占比方面，贵州省、青海省、天津市、吉林省、黑龙江省、湖南省、辽宁省和上海市的占比在80%及以上。同时市政府签约占比代表了金融机构愿意在更大范围展开合作，在一定程度上代表了金融机构合作意愿的提升，贵州省、海南省、陕西省和青海省的市政府签约占比均在50%及以上。
　　政银战略合作协议的意向性授信金额转化率各异，或受政策、银行审批流程、项目数量等多方面影响，具体落地有三大障碍。政策要求“不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务”且“对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构也不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资”。并非所有的隐债都可以由金融机构参与化债，首先，金融机构在接续地方政府隐性债务前，应确保该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。其次，银行保险机构应在市场化原则下“承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务”。
　　特殊再融资债或重启发行，金融机构参与隐债置换意愿提升。特殊再融资债重启预期升温，将有力提升金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿。上一批特殊再融资债发行后，城投将获得的资金优先置换银行借款和非标融资，2020年末至2021年发行特殊再融资债的27个省份中，有19个省份银行借款占比下降，银行参与特殊再融资债落地区域的隐债置换后，特殊再融资债的资金较快进入来置换银行贷款，因此，隐债置换项目风险降低，金融机构参与隐债置换的意愿提升。今年，市场预期特殊再融资债将在重债区域重启，这将提高金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿。
　　风险提示：框架协议落地不及预期、经济财政下行、数据统计误差。
　　

研究报告全文：证券研究报告固定收益研究2023年09月01日固定收益点评银行化债如何启动政银合作协议的角度银行化债如何启动防范化解地方政府债务风险是今年工作的重点内容7月的作者政治局会议提出要有效防范化解地方债务风险制定实施一揽子化债方案分析师杨业伟金融机构介入进行置换或是今年债务化解的重要方式与此同时各地政府积极执业证书编号与以银行为首的金融机构展开合作纷纷签订战略合作协议涉及意向性授信金S0680520050001额庞大政银战略合作协议中的意向性授信金额投向何处是否参与隐债置换邮箱yangyeweigszqcom若参与存在哪些障碍影响资金落地本文将从政银战略合作协议的定义特点出分析师赵增辉发探讨政银战略合作协议落地在政策银行审批流程项目数量方面所面临的执业证书编号S0680522070005障碍并对2023年政银战略合作协议进行展望邮箱zhaozenghuigszqcom相关研究政银战略合作协议是指以银行为首的金融机构与政府及其工作部门签订的协议给予政府意向性授信额度意向性授信额度投向综合领域根据银团内金融机构1固定收益专题今年理财的新变化债市机构行为之理财篇20232023-08-30类型的不同政银战略合作协议又可细分为政银担政银保担政银2固定收益专题农商行年初以来利率债配置主信等多方合作模式多类金融机构参与有利于丰富所能提供的金融服务从投力债市机构行为之银行篇20232023-08-28向领域来看不同协议聚焦的领域不尽相同但多数协议涵盖城投公司负责的业3固定收益定期资金趋紧会是债市风险吗务范围如基础设施建设城市更新文化旅游等部分协议中明确提及将在存2023-08-274固定收益定期信贷的堵点与关注点量债务置换领域展开合作政银战略合作协议是框架性的合作协议授予金额多2023Q3信贷经理调研2023-08-27为意向性授信额度具体落地需根据项目内容等一事一议5固定收益定期资金趋紧杠杆下降流动性和机构行为跟踪2023-08-26可从政银战略合作协议数量和签约金融机构数量均值看该地区金融资源丰富度从市政府区县政府和园区签约数量占比观察综合领域合作的力度从省级层面来看2023年江苏省湖北省山东省和广东省签订协议的数量已超50个江苏省甚至达到了75个签约金融机构数量均值方面广东省四川省山西省新疆和青海省的均值较高市政府区县政府和园区签约数量占比方面贵州省青海省天津市吉林省黑龙江省湖南省辽宁省和上海市的占比在80及以上同时市政府签约占比代表了金融机构愿意在更大范围展开合作在一定程度上代表了金融机构合作意愿的提升贵州省海南省陕西省和青海省的市政府签约占比均在50及以上政银战略合作协议的意向性授信金额转化率各异或受政策银行审批流程项目数量等多方面影响具体落地有三大障碍政策要求不得通过信托资金流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务且对承担地方政府隐性债务的客户银行保险机构也不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资并非所有的隐债都可以由金融机构参与化债首先金融机构在接续地方政府隐性债务前应确保该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内其次银行保险机构应在市场化原则下承接债权债务关系清晰对应资产清楚项目具备财务可持续性化债方案明确且切实可行短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务特殊再融资债或重启发行金融机构参与隐债置换意愿提升特殊再融资债重启预期升温将有力提升金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿上一批特殊再融资债发行后城投将获得的资金优先置换银行借款和非标融资2020年末至2021年发行特殊再融资债的27个省份中有19个省份银行借款占比下降银行参与特殊再融资债落地区域的隐债置换后特殊再融资债的资金较快进入来置换银行贷款因此隐债置换项目风险降低金融机构参与隐债置换的意愿提升今年市场预期特殊再融资债将在重债区域重启这将提高金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿风险提示框架协议落地不及预期经济财政下行数据统计误差请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日内容目录1何为政银战略合作协议311政银战略合作协议31218年以来各市政银战略合作协议概况62政银战略合作协议落地三大障碍921隐债化解和新增信贷须符合国家政策922置换自下而上进行是否落地须看上级批复1223项目数量不足实际运用金额或打折扣143政银战略合作协议前景展望1531特殊再融资债或重启发行金融机构参与隐债置换意愿提升1532长期化债需看地方税收政银战略合作协议有望助力地方经济发展16风险提示17图表目录图表1政银战略合作协议定义4图表2政银战略合作协议中提及的授信额度为意向性授信额度4图表3部分战略合作协议明确提及在债务置换方面展开合作5图表417贵安01143441SH利差走势图bp5图表5政银战略合作协议期限结构6图表6政银战略合作协议意向性授信金额分布情况6图表72023年各省的政银战略合作协议情况个7图表82023年各省政银战略合作协议中市政府区县政府和园区签约占比情况7图表92018年至今政银战略合作协议签订总数超均值的市8图表109家城投战略合作协议签订前后与签约金融机构授信金额的变化9图表11企业周转便利类金融工具类别10图表12金融机构参与置换隐债的政策要求10图表13不同行业最低资本金比例要求11图表14新增信贷的政策要求12图表15上报省级银行或总行完成审批13图表16济南市的七个一服务机制14图表17政府作为中介促进意向性授信额度落地14图表182020年末至2021年特殊再融资债发行后城投银行借款占比下降15图表192018年至今潍坊市战略合作协议签订情况个16图表20财政收支不平衡17图表212022年土地财政下行17图表22政银战略合作协议助力经济发展17P2请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日防范化解地方政府债务风险是今年工作的重点内容7月的政治局会议提出要有效防范化解地方债务风险制定实施一揽子化债方案金融机构介入进行置换或是今年债务化解的重要方式与此同时各地政府积极与以银行为首的金融机构展开合作纷纷签订战略合作协议涉及意向性授信金额庞大政银战略合作协议中的意向性授信金额投向何处是否参与隐债置换若参与存在哪些障碍影响资金落地本文将从政银战略合作协议的定义特点出发探讨政银战略合作协议落地在政策银行审批流程项目数量方面所面临的障碍并对2023年政银战略合作协议进行展望1何为政银战略合作协议11政银战略合作协议政银战略合作协议是指以银行为首的金融机构与政府及其工作部门签订的协议给予政府意向性授信额度意向性授信额度投向综合领域签约主体方面政银战略合作协议由银团与政府及其工作部门签订城投公司企业在战略合作协议框架下再与银行签订合作协议或直接展开合作实现政银合作推动银企合作也有部分是城投直接与银团进行签约根据银团内金融机构类型的不同政银战略合作协议又可细分为政银担政银保担政银信等多方合作模式多类金融机构参与有利于丰富所能提供的金融服务从投向领域来看不同协议聚焦的领域不尽相同但多数协议涵盖城投公司负责的业务范围如基础设施建设城市更新文化旅游等部分协议中明确提及将在存量债务置换领域展开合作政银战略合作协议是框架性的合作协议授予金额多为意向性授信额度具体落地需根据项目内容等一事一议战略合作协议又称框架协议框架合同1其法律本质是意向书是正式合同成立前就合同有关程序和实体性事项达成合意而签订的不赋予其合同效力的文件是一种表达初步意图的文件2在有关政银战略合作协议的报道中金额多和意向性信用支持意向性融资安排意向性授信支持等表述搭配需注意意向性授信金额不等于实际授信金额授信金额也不等于实际落地金额因此政银战略合作协议多为代表银团与政府初步合作意向的文件意向性授信金额是否能落实成授信金额授信金额能否完全落地受到政策项目数量上级审批实际融资需求等多重因素的影响同时我们认为当意向性授信金额转化为授信金额后授信金额类似于资金池的概念若隐债项目符合相关规定该授信金额也可用于置换隐债授信金额并非只能与申请该授信金额的某一具体项目绑定1李祥军框架合同在建筑业中的应用研究建筑经济20142郭魏意向书的法律性质和效力人民司法2015P3请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表1政银战略合作协议定义资料来源湖南省人民政府国盛证券研究所图表2政银战略合作协议中提及的授信额度为意向性授信额度省市园区合作金融结构相关表述恒丰银行与重庆市政府签署共建西部金融中心战略合作协议未来5年恒丰银行将为重庆市重点项目和目标客户提供总额重庆市恒丰银行不少于1500亿元的意向性授信额度全力支持重庆市经济社会高质量发展苏州市政府与北京银行签署全面战略合作协议根据合作协议未来五年北京银行将向苏州地区提供人民币1000亿元苏州市北京银行意向性授信支持其中专精特新企业授信支持不低于500亿元四川省政府与中国农业发展银行在成都签署战略合作协议根四川省中国农业发展银行据协议十三五期间农发行将为我省提供5000亿元意向性授信额度国家开发银行河南省分行中国农郑州航空港经济未来5年各家银行意向对郑州航空港融资支持累计16300亿业发展银行河南省分行中国进出综合实验区元其中对航空港投资集团融资支持6650亿元口银行河南省分行等24家银行国家开发银行江西省分行工商银未来五年9家金融机构预计为南昌市提供总规模7500亿元的南昌市行江西省分行平安资产管理公司意向性融资支持此外25家银行与南昌市30家企业签订战等9家金融结构略合作协议预计授信总规模超过1100亿元资料来源重庆市人民政府苏州市人民政府四川省人民政府郑州航空港经济综合实验区官网南昌市人民政府国盛证券研究所P4请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表3部分战略合作协议明确提及在债务置换方面展开合作市区城投合作金融结构相关表述中国农业发展银行邵阳市邵东市委副书记代市长范志锋代表市政府与中国农业发展银行邵阳市分行中国工商银行邵阳分行中国工商银行邵阳市分行等14家邵阳市级银行签订战略合作协邵东市市分行等14家邵阳市级议签约金额达2329亿元其中园区债券融资431亿元债务置换银行151亿元项目贷款693亿元实体企业贷款1054亿元江苏武进经济发江苏银行常州分行与经发集团就隐性债务置换经营性项目融资流动江苏银行常州分行展集团有限公司资金贷款和各债务融资工具签订战略合作协议根据协议兴业银行南京分行三年内计划给予常州市在政府隐性债务置常州市兴业银行南京分行换地方政府重大项目建设辖区内各类型实体企业等三大方面的综合融资支持总额不低于600亿元截至2020年12月末27个已签约项目已获批14个获批金额6471亿已投放项目11个投放金额1297亿项目投放进度为98包信阳市中国工商银行信阳分行括固始县人民医院新建项目465亿五岳抽水蓄能电站项目316亿光山县发展投资有限责任公司隐性债务置换业务148亿等根据协议未来五年内农业银行天津分行将意向性向武清区政府及辖武清区农业银行天津分行区企业和项目提供300亿元信贷及非信服务的资金支持双方将推进政府隐性债务化解助力武清区经济创新与产业发展资料来源武清开发区官网信阳市金融工作局武进政企通人民网中国江苏网国盛证券研究所政银战略合作协议有利于拓宽企业融资渠道降低融资成本协议实际落地是持续提振市场信心的关键政银战略合作协议促使金融机构资源向该区域倾斜引导资金以信贷债券融资等形式落地有利于拓宽该区域的融资渠道改善融资环境从而有效提振投资者信心其中意向性授信金额大小签约政府主体级别是否涉及与城投合作都是影响投资者信心重要信息例如2023年2月21日贵州贵安发展集团与10余家金融机构签订合作协议3此后一段时间利差逐渐收窄更为关键的是协议实际落地的情况由于政银战略合作协议多为意向性文件具体落地还需政府企业项目银行多方的积极推动因此须关注协议落地程度是否不及预期图表417贵安01143441SH利差走势图bp300025002023221贵州贵安发展集团签约200010余家金融机构150010005000资料来源同花顺国盛证券研究所3贵州贵安发展集团签约10余家金融机构httpsbaijiahaobaiducomsid1758501240900564319wfrspiderforpcP5请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日1218年以来各市政银战略合作协议概况我们以2018年以来各发债城投所处市的政银战略合作协议为样本观察各市协议的签订情况并将签约的政府主体分为市政府市政府部门区县政府区县政府部门园区乡镇政府与街道办事处和其他合作内容方面市政府区县政府乡镇政府与街道办事处和园区签订协议的合作领域更为多元涉及基建普惠经济智慧城市乡村振兴等而市政府部门区县政府部门的合作领域与部门职能相关如体育局签订协议的合作领域多涉及体育产业发展水利局的合作内容多为水利基建项目从协议的意向性授信金额来看一方面市政府获取的意向性授信金额的上限高于区县政府乡镇政府与街道办事处和园区一部分原因是市政府签订的协议为总协议其余为子协议如新闻中明确指出2019年3月和5月天津保税区管委会和东丽区与中国银行天津市分行签订的协议是在2月天津市政府与中国银行签订协议的框架下进行4-5另一方面政府所获金额上限高于政府工作部门这与协议所涉及合作内容的多寡相关期限方面战略合作协议有效期绝大多数集中在5年以内部分协议期限与国家五年计划同步图表5政银战略合作协议期限结构图表6政银战略合作协议意向性授信金额分布情况2年亿元160003年140004年120005年100006年800060003-5年4000十三五期间2000十四五期间00市政府1市政府2区县政府3区县政府4园区5乡镇政府与67部门部门街道办事处资料来源政府官网官方新闻国盛证券研究所整理资料来源政府官网官方新闻国盛证券研究所整理可从政银战略合作协议数量和签约金融机构数量均值看该地区金融资源丰富度从市政府区县政府和园区签约数量占比观察综合领域合作的力度从省级层面来看2023年江苏省湖北省山东省和广东省签订协议的数量已超50个江苏省甚至达到了75个签约金融机构数量均值方面广东省四川省山西省新疆和青海省的均值较高市政府区县政府和园区签约数量占比方面贵州省青海省天津市吉林省黑龙江省湖南省辽宁省和上海市的占比在80及以上同时市政府签约占比代表了金融机构愿意在更大范围展开合作在一定程度上代表了金融机构合作意愿的提升贵州省海南省陕西省和青海省的市政府签约占比均在50及以上4保税区与中行天津分行签署全面战略合作协议httpswwwtjbhgovcncontents12166354374html5中国银行天津市分行与东丽区人民政府签署全面战略合作协议httpmxinhuanetcomtj2019-0323c1124273509htmP6请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表72023年各省的政银战略合作协议情况个市政府市政府部门园区区县政府区县政府部门乡镇政府与街道办事处80其他金融机构数量均值右507040605030403020201010000广西新疆宁夏辽宁省江苏省山东省湖北省广东省安徽省福建省浙江省河南省湖南省四川省江西省河北省陕西省山西省内蒙古甘肃省天津市云南省北京市吉林省重庆市贵州省上海市海南省青海省黑龙江省资料来源政府官网官方新闻国盛证券研究所整理图表82023年各省政银战略合作协议中市政府区县政府和园区签约占比情况120市政府签约占比市政府区县政府园区签约占比100806040200广西新疆宁夏海南省江苏省贵州省陕西省青海省天津市吉林省重庆市江西省四川省山东省湖南省云南省河南省湖北省山西省福建省辽宁省安徽省甘肃省浙江省内蒙古广东省上海市河北省北京市黑龙江省资料来源政府官网官方新闻国盛证券研究所整理从市级层面来看2018年至今地级市签约协议数量均值为20个超均值的城市共110个其中超50个的市有重庆市天津市上海市金华市上饶市和赣州市市政府签约占比超50的共有三个地级市分别为镇江市开封市和衢州市P7请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表92018年至今政银战略合作协议签订总数超均值的市协议签订总18年至今协议市政府区县政协议签订总18年至今协议市政府区县政市市政府占比市市政府占比数量签订数量府园区占比数量签订数量府园区占比重庆市8779311724淮安市2770374074天津市7170422113咸宁市2785192222上海市657846923蚌埠市2770372963金华市6055002000沈阳市2781483333上饶市5576362545岳阳市2669233077赣州市5265381538漳州市2661544615宿迁市4961222041新乡市2684622308三明市4875001667盐城市2650002308杭州市4582221111梅州市2650001538常州市4358142791信阳市2657693077宁波市4192681951江门市2650001154临沂市4075003500汕头市263462769衡阳市3971792308沧州市2676923462潍坊市3989744359衢州市2673085385九江市3865794474菏泽市2568003600镇江市3873685263南阳市2576004000广元市3857893158宿州市2584003600包头市3855261842安康市2580003600福州市3878952632宜宾市2580003200湘潭市3772974324聊城市2548002800日照市3652782222舟山市2552002000深圳市364167833宝鸡市2458331667六安市3669441667扬州市2450002083雅安市354857571中山市2429172083湖州市3574293714萍乡市2487504167南平市3560002571内江市2462501667遂宁市3560002571泰州市2466674167阳江市3450002059西安市247500833龙岩市3438241176广州市2386961304德州市3464713529连云港市2356522609南通市335152909枣庄市2373913478烟台市3363644242荆门市2373912174洛阳市3381822424邯郸市239565870台州市3369703030昭通市2391304783滨州市3375763939鹤壁市2373913913淄博市3375762727邵阳市2365221739东营市3256252813苏州市2373914348黄冈市3281251250抚州市2365223478温州市3164522581铜陵市2343483913成都市318387323焦作市2268183182南京市3076671000宜春市2259091818开封市3056675000鹰潭市2290914545青岛市3053332667佛山市225909909济宁市2958621724娄底市2254553636十堰市29100001379清远市2240912273大连市2951721379天水市2272733636东莞市2817861429泉州市2166672381厦门市2871432857丽水市2171434286嘉兴市2860711429永州市2152381905北京市286429357德阳市2180954762兰州市2842861429安庆市2161902381无锡市2777784074绵阳市2157143810鄂尔多斯市2774073333徐州市2157142857武汉市2788893333湘西土家族苗族自治州2157142381衡水市2751851111宁德市2152381429资料来源政府官网官方新闻国盛证券研究所整理政银战略合作协议的意向性授信金额转化率各异或受政策银行审批流程项目数量等多方面影响假设所有城投的银企战略合作协议的签订均在政银战略合作协议的框架下展开因此可通过观察发债城投授信金额的变化看意向性授信金额的转化率以山东省内的发债城投为例根据公开报道2018年以来银团与城投签订的战略合作协议中披露了意向性授信金额的有9个在签订协议后签约金融机构给予城投的授信金额大多有显著提升有两例的最高授信金额达到了协议中规定的意向性授信额度若青岛军民融合发展集团有限公司和青岛城市建设投资集团有限责任公司所披露的授信金额全部为新授予授信金额则亦达到了协议额度但其余未达到协议中规定额度政银战略合作协议的意向性授信金额转化率各异城投实际可用金额或受以下三方面的影响P8请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表109家城投战略合作协议签订前后与签约金融机构授信金额的变化资料来源菏泽市广播电视台济宁市政府官网山东铁投集团官网山东省政府官网青岛财经崂山发布济宁新闻济宁城投控股集团官网企业预警通国盛证券研究所2政银战略合作协议落地三大障碍21隐债化解和新增信贷须符合国家政策金融机构紧紧围绕控制增量化解存量这一原则展开对城投的信贷和隐债化解的工作隐债化解方面政策在肯定金融机构入场化债的同时对金融机构合作原则接续隐债的类型可用于化债的金融工具类型和具体操作要点都进行了规定从金融机构合作原则来看2018年财政部地方全口径债务清查统计填报说明肯定了金融机构参与隐债化债文件提出六大化债方式其中就包括通过借新还旧展期等方式偿还计划由企事业单位协商金融机构通过借新还旧展期等方式偿还的债务规模国办函201940号文中表明隐债置换必须遵守几个原则其中一个原则是平等协商62021年政策进一步强调银行保险机构配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务在自主决策自担风险自负盈亏的前提下以市场化方式合规适度向融资平台公司提供化债融资8即金融机构以市场化原则参与隐债置换在实践中与地方政府紧密合作所附带的财政存款倾斜和城投贷款的低违约率或是吸引银行参与置换的因素12并非所有的隐债都可以由金融机构参与化债首先金融机构在接续地方政府隐性债务前应确保该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内其次银行保险机构应在市场化原则下承接债权债务关系清晰对应资产清楚项目具备财务可持续性化债方案明确且切实可行短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务8其中第三点财务可持续要求项目具备现金流但根据21世纪经济报道实践中一些无收益的公益性项目形成的债务也被置换7同时政策中也仅指出不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保回购等信用支持的融资8也就是说不可对直接承诺以财政资金偿还的项目进行融资但是对其他以财政资金作为贷款还款来源的项目并未进行限制因此我们认为可获得财政资金的纯公益性项目也符合财务可持续的原则但该项目贷不可直接承诺以财政资金偿还6国开行原行长年初镇江隐性债务置换方案未获财政部通过httpsstaticnfappsouthcncomcontent20191216c2900366html7隐性债务置换半年考多类金融机构参与项目标准松动httpswww163comdyarticleEUVTGVA00519DKDIhtmlP9请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日可用于化债的金融工具类型方面首先政策要求不得通过信托资金流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务且对承担地方政府隐性债务的客户银行保险机构也不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资8政策从隐债置换和提供信贷两方面对流贷流向存在隐债的主体进行了限制以预防流动资金贷款被用于扩大建设规模等违规用途从而变相新增隐债其次政策指出金融机构应利用企业周转便利类金融工具化债8企业周转便利类金融工具包括银行信贷类产品公司信用类债券和基金保险类产品三类需要注意的是银行信贷类产品可以置换贷款非标和债券而公司信用类债券和基金保险类产品只能接续同类产品9这也与21世纪经济报道中披露的金融机构参与化债的三类置换方式贷款置换贷款及非标信用债置换信用债资管产品置换资管基本相符在实践中最为常见的方式为贷款置换贷款非标7图表11企业周转便利类金融工具类别类别具体解释允许融资平台公司与银行机构协商通过银行信贷类产品筹集资金偿还到期的银行贷款信托银行信贷类产品产品公司信用类债券资产管理产品计划及金融租赁保险基金等各类债务公司信用类债券允许融资平台公司与相关承销机构协商发行新的债券偿还到期的公司信用类债券有条件的地方允许产业基金私募投资基金等社会资本在坚持市场化原则并依法合规的前提基金保险类产品下投资置换期限匹配的到期债务对保险等到期债务允许融资平台公司与相关金融机构协商在依法合规的前提下对到期债务进行展期或发行同类产品接续资料来源楚雄州财政局国盛证券研究所图表12金融机构参与置换隐债的政策要求资料来源银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见国盛证券研究所8httpsmpweixinqqcomsER3VOUuWTpfgWocir3nMFg9对州第十二届人大会五次会议第103号建议的答复httpczjcxzgovcninfoegovinfo1001overtcentent1153230001516741X8-2020-1127007htmP10请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日在新增信贷方面政策一方面强调金融机构按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求10另一方面从资产负债率资本金现金流三个维度对金融机构发放信贷进行约束坚决遏制隐债新增从资产负债率的角度来看政策强调对不同资产负债率的国有企业采取不同的信贷措施关于加强国有企业资产负债约束的指导意见中提出对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业根据债务风险大小分别列入重点关注和重点监管企业名单其中对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展由金融机构共同确定企业授信额度对列入重点监管企业名单的国有企业金融机构原则上不得对其新增债务融资对国有企业实行分类信贷支持可避免金融机构过度授信有利于缓释债务风险资本金方面要求融资主体的资本金来源合法合规融资项目满足规定的资本金比例要求从资本金来源的角度看财金201823号文中明确指出了不符合规定的资本金来源若发现存在以名股实债股东借款借贷资金等债务性资金和以公益性资产储备土地等方式违规出资或出资不实的问题国有金融企业不得向其提供融资同时强调要按照穿透原则加强资本金审查即穿透至资本金的最终来源确保资本金来源合法合规从资本金比例来看不同项目的最低资本金比例要求不同其中城市轨道交通项目为20保障性住房和普通商品住房项目为20其他房地产项目为25铁路公路项目为20图表13不同行业最低资本金比例要求项目比例项目比例城市轨道交通项目20保障性住房和普通商品住房项目20其他房地产开发项目除保障性住房和普港口沿海及内河航运项目2025通商品住房项目外机场项目25铁路公路项目20煤炭电石铁合金烧碱焦炭黄磷30水泥项目35多晶硅项目钢铁电解铝项目40玉米深加工项目20化肥钾肥除外项目25电力等其他项目20注公路含政府收费公路铁路城建物流生态环保社会民生等领域的补短板基础设施项目在投资回报机制明确收益可靠风险可控的前提下可以适当降低项目最低资本金比例但下调不得超过5个百分点资料来源国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知国盛证券研究所现金流方面财金201823号文中规定应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保承诺回购投资本金保本保收益等兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任项目现金流涉及可行性缺口补助政府付费财政补贴等财政资金安排的国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性简而言之金融机构须确保融资主体的经营性现金流能覆盖债务本息同时审查涉及财政资金安排项目的合规性10中国银保监会办公厅关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知银保监办发201876号P11请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表14新增信贷的政策要求资料来源银保监办发201876号国办发2018101号关于加强国有企业资产负债约束的指导意见财金201823号文国盛证券研究所22置换自下而上进行是否落地须看上级批复银行参与隐债置换的流程自下而上进行共分为上报-审批-投放三步不同银行的隐债置换流程有所区别综合各银行参与隐债置换的新闻报道可大致总结为以下三个步骤第一步是筛选拟置换项目确保项目符合各项政策规定并制定授信方案第二步将拟置换项目及其授信方案上报至省级以上银行完成审批在银监会发布的关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见和关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见三个文件中均强调建立总行集中审批制度将融资平台贷款审批权限统一上收至总行虽然文件已经过时但是贷款审批权限上收的总体原则不变从各报道中可以推断隐债置换项目需上报至省级银行或总行由授信审批信贷管理风险管理等相关部门协同合作完成审批分支行仅承担前台营销和贷后管理暂无观察到市级银行有直接审批隐债置换项目的权限为加速项目获批分行和支行积极与上级银行进行沟通形成省分支总分支三级高效联动以确保项目顺利获批第三步项目获批后根据批复要求完备相关业务手续完成授信投放P12请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表15上报省级银行或总行完成审批上报银行第一步第二步第三步农行陕西省分行将隐债置国家级西咸新区沣东新城155亿元城市棚改项换作为信贷业务重点投向目作为融资平台到期存量地方政府隐性债务农业银行总行之一认真制定工作计划由农行陕西省分行贷款置换获农总行审批通过和应急预案积极择优支得到相关政府部门和监管机构的肯定持该笔35亿元隐性债务置换项目上报后中国银在项目成功获批后行威海分行风险管理部积极与省行沟通省行风荣成支行敏捷反应中国银行山东省险管理部坚持穿透式管理和主动服务省分从签订合同办理抵分行支行三级高效联动使项目获批十分顺利押到贷款发放总共耗时3天中行潍坊分行寿光支行中行潍坊分行寿光支行了解情况后与潍坊分项目获批后省行了解情况后与潍坊分行行公司金融部风险管理部密切联动快速确定市行支行三级联公司金融部风险管理部授信方案完成上报项目上报后潍坊分行行领动快速准备放款材中国银行山东省密切联动快速确定授信导的高度重视与省行做好沟通加快推进在料仅用4个工作日分行方案完成上报省行风险管理部的大力支持下该项目成功获得完成该笔365亿元隐批复性债务置换项目投放在中国银行开发区支行申报债务置换贷款业务下一步将根据批复成功通过总行审批贷款期限8年要求严格完备相关业中国银行总行务手续加快贷款资金落实到位在获悉政府有隐性债务置换需求后长沙银行总分支行三级高效联动多部门协同合作共同研长沙银行总行究制定方案倒排时间表仅用10个工作日完成了资料收集撰写报告授信发起到贷款发放资料来源经济日报新娄底齐鲁网海报新闻十堰经开区官网国盛证券研究所其中第二步是置换能否落地的主要障碍点银行在坚持相关政策规定的前提下根据自身的偏好开展审批从银行参与隐债置换的意愿来看国办发2018101号文下发后部分股份行及城商行参与了置换隐性债务的尝试但规模不大11或因彼时尚无金融机构参与隐债置换的具体操作规定颁布金融机构参与置换较为谨慎2019年6月国函办201940号文发布其中明确提出了隐性债务置换必须遵循几个原则金融机构参与置换的相关政策规定逐渐明晰2019年下半年国有大行也开始跟进置换隐性债务的事宜112020年出于资产荒增进和地方政府关系等考虑中小银行也密集介入隐性债务置换12银行基于市场化原则参与隐债置换资产性价比政策变动等均会改变金融机构参与隐债置换的意愿从而影响银行审批放贷今年下半年特殊再融资债或将重启特殊再融资债放量预期升温将提升金融机构参与隐债置换的意愿11三万亿隐性债务置换平衡术贷款换贷款非标平台再活血httpsm21jingjicomarticle20190712bcb65b3b82dff1c328c7470653e77485htmltext21E4B896E7BAAAE7BB8FE6B58EE68AA5E98193E69C89E5A4A7E8A18CE4B99FE59CA8E8B79FE8BF9BE3808212中小银行密集介入隐性债务置换监管提示关注风险httpwwwcsjrwcn20200921158986shtmlP13请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日23项目数量不足实际运用金额或打折扣银企信息不对称导致金融机构可投项目数量不足对此政府积极在金融机构与项目单位之间发挥桥梁和纽带作用促进项目与金融机构对接企业和金融机构之间存在信息不对称的问题一方面金融机构有放贷需求但是缺少项目投资另一方面企业存在融资难的问题对此政府展开多项举措通畅企业融资渠道促进金融机构与企业对接常见方式为协议签订仪式现场企业与金融机构直接签约举办项目推介会政府组建重点项目融资协调推进领导小组建立区域内项目融资数据库等如济南市以七个一服务机制为抓手全力推动项目融资工作2023年1-4月份新签订贷款合同32275亿元同比增长1333913图表16济南市的七个一服务机制七个一具体内容继续发挥市重点项目融资协调推进领导小组主要职能在提供政策性开发性融资服务基础上积完善一个推进机制极探索ReitsABSEOD等融资模式同时指导区县建立相应推进机制促使市区两级有效衔接上下协同形成合力持续开展融资服务项目突破年区县行活动市重点项目融资协调推进领导小组办公室组织驻打造一个服务品牌济金融机构到区县功能区洽谈战略合作宣讲金融政策挖掘对接项目提供跟班服务为金融机构和融资需求牵线搭桥沟通协调撮合促进济南市财政局将牵头成立由发改财政等部门单位领导和专家组成的项目资金筹集服务队采取成立一支服务队伍巡回指导方式深入项目一线调查研究谋划策划筹集资金帮扶推进达产见效组织金融机构和咨询机构的专家编制一本项目融资策划实操手册就不同领域的项目融资模编制一本实操手册式操作流程和信贷政策等予以明确以资金筹集的思维倒逼项目策划包装的合规性适配性提高项目获贷能力建立全市项目融资数据库不断提升项目融资数据库规范化程度提高项目融资数据库与金融机建立一个信息平台构对接获批效率定期调度项目融资额度资金使用及还款情况及时与相关金融机构融资主体沟通协调确保筹集资金高效使用建立全市项目融资数据库不断提升项目融资数据库规范化程度提高项目融资数据库与金融机组织一次项目推介会构对接获批效率定期调度项目融资额度资金使用及还款情况及时与相关金融机构融资主体沟通协调确保筹集资金高效使用协调金融机构和社会资本方开展贷后跟班服务指导借款主体高效合规使用资金防范金融风开展一系列跟班服务险及时沟通到期续贷事宜帮助借款主体有效解决长期建设所需资金难题资料来源闪电新闻国盛证券研究所图表17政府作为中介促进意向性授信额度落地市区县相关表述签约仪式上农行怀化市分行与洪江市麻阳新晃辰溪县签署了战略合作框架协议与市城发集团市水务投资公司怀化高新产业投资集团怀化国际陆港经开区开发建设投资公司怀化国际陆港怀化市发展公司签署了授信协议推介会上农行湖南省分行专家解读了项目融资政策介绍了高标准农田建设城市更新改造等14大领域项目融资产品平凉市签约仪式现场甘肃银行为平凉市7户中小微企业共授信316亿元龙山县人民政府与中国工商银行湘西分行举行战略合作协议签署暨首批贷款授信发放仪式中国工商银湘西州龙山县行湘西分行为龙山县6笔3910万元贷款授信发放仪式上浦发银行与宿城区政府签署战略合作协议浦发银行与众安集团惠农公司中电建江苏激光宿迁市宿城区智造发展有限公司江苏佩捷纺织有限公司4家企业签订授信协议资料来源掌上怀化信用平凉龙山县人民政府官网宿城区政府官网国盛证券研究所131-4月开发性政策性银行向济南重点项目新增授信42235亿元httpsbaijiahaobaiducomsid1766216824891461476wfrspiderforpcP14请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日3政银战略合作协议前景展望31特殊再融资债或重启发行金融机构参与隐债置换意愿提升一揽子化债方案中可能包含再融资债置换隐债该批特殊再融资债或倾向于在重债区域落地2023年7月的政治局会议中提出要有效防范化解地方债务风险制定实施一揽子化债方案我们在之前的报告一揽子化债措施如何理解中提到一揽子化债方案中可能包括发行特殊再融资债券通过测算我们预计本轮再融资债发行额度或在万亿规模之前特殊再融资债发行主要配合建制县区隐债化解试点和全域无隐性债务试点目前我国地方债务风险总体可控但是部分区域债务风险较高且自身化债能力有限结合之前实践和当前地方债务情况我们推测特殊再融资债的额度更多向重债区域倾斜特殊再融资债重启预期升温将有力提升金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿上一批特殊再融资债发行后城投将获得的资金优先置换银行借款和非标融资2020年末至2021年发行特殊再融资债的27个省份中有19个省份银行借款占比下降14银行参与特殊再融资债落地区域的隐债置换后特殊再融资债的资金较快进入来置换银行贷款因此隐债置换项目风险降低金融机构参与隐债置换的意愿提升今年市场预期特殊再融资债将在重债区域重启这将提高金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿例如潍坊市2023年战略合作协议签订政府主体多从区县级市政府部门园区上升到市级参与签订的金融机构数量也大幅上升同时在7月潍坊市和12家金融机构签订战略合作协议的仪式上山东省政府表示将通过两只省级稳定化险基金专项债倾斜省市国有企业合作等举措扭转潍坊市的债务问题15政府明确表示给予专项债倾斜的同时政银战略合作协议大量签订这或是金融机构积极参与重债区域化债的信号图表182020年末至2021年特殊再融资债发行后城投银行借款占比下降252021年银行借款变化21年非标变化151050-5广西西藏新疆宁夏浙江省江西省福建省山东省广东省河北省江苏省四川省陕西省湖南省安徽省北京市重庆市山西省河南省云南省贵州省内蒙古甘肃省吉林省辽宁省天津市-10青海省-15-20-25资料来源wind中国债券信息网国盛证券研究所14隐债置换重点区域会是哪些效果如何国盛证券153个月内逾14家金融机构签约未来5年潍坊市获超3600亿融资支持httpsapi3clscnsharearticle1425424osiossv819P15请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表192018年至今潍坊市战略合作协议签订情况个12签约主体为区县政府市政府部门园区的战略合作协议数量5签约主体为市政府的战略合作协议数量平均参与金融机构数量右4510435836252415120500201820192020202120222023年1-8月资料来源官方新闻政府官网国盛证券研究所整理32长期化债需看地方税收政银战略合作协议有望助力地方经济发展短期内化债主要依赖债务置换展期但是地方债务问题的实质性解决须依靠财政收入地方通过金融机构参与置换开展债务展期等方式平滑债务期限结构缓解短期债务压力如遵义道桥在2022年底完成了15594亿元的银行贷款重组重组后银行贷款期限调整为20年利率调整为300年至450年前10年仅付息不还本后10年分期还本缓释了隐性债务集中到期的风险但是债务重组是以时间换空间并未实际偿还债务重组后仍属于隐债因此仍需要靠财政收入来实现债务的最终化解目前财政收支平衡压力较大且土地财政疲软政银战略合作协议有望助力地方从土地财政转向产业财政拓宽税源增加财政收入2022年地方财政收支差额达116221亿元地方本级一般公共预算收入同比为-210一般公共预算支出同比为640财政收支矛盾凸显地方本级政府性基金收入仅为73755亿元同比-2160土地财政下行财政支出刚性趋势显著而广义财政收入下降导致地方财政能腾挪空间有限利用财政收入完成债务化解还有很长的路要走政银战略合作协议是政府和银行展开的多层次宽邻域合作的意向文件其中亦包含对地方招商引资和产业转型的支持如各政府与银团签订的多项战略合作协议中均表示将在招商引资新旧动能转换产业转型等领域展开深度合作这将促进地方经济发展夯实地方财政增收基础进而从根本上解决债务问题P16请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日图表20财政收支不平衡图表212022年土地财政下行亿元地方财政收支差额地方本级政府性基金收入14000035亿元地方本级财政收入同比100000地方本级政府性基金收入同比右50120000地方财政支出同比30403040373025800001000003020238080000600002015129012601170600001010410450400000400005-1020000200000-20-2360-21600-50-30资料来源wind国盛证券研究所资料来源wind国盛证券研究所图表22政银战略合作协议助力经济发展省市相关表述农业银行将充分发挥自身优势以更大力度更多资源更优服务在新旧动能转换产业转济南市型发展城市更新等方面提供更多金融支持为济南高质量发展贡献更多力量根据协议双方将建立长期战略合作关系在新旧动能转换基础设施建设产业转型升级山东省绿色金融中小企业发展等方面开展深入合作将以此次签约为契机切实增强责任感使命感提高金融服务实体经济的水平在服务潍坊潍坊市产业升级乡村振兴基础设施建设等方面制定专属服务方案提供个性化金融产品助推潍坊建设生态开放活力精致高品质城市潍坊银行将以此次签约为契机积极参与到昌邑重点招商引资项目以及乡村振兴战略重大基昌邑市础设施建设等重点工作中提供更为全面优质的金融服务推动双方合作持续结出丰硕成果根据协议中国银行将在基础设施产业转型升级城市提质民生保障和社会事业等领域提河南省供多元化金融服务未来五年内提供本外币合计一万亿元的意向性金融支持根据协议双方将聚焦现代产业城市建设数字厦门招商引资绿色金融金融稳定等领域厦门市深化全面战略合作资料来源中国报道人民资讯潍坊投资促进网每日经济新闻招商银行官网国盛证券研究所整理风险提示框架协议落地不及预期如果政企框架协议落地不及预期城投债务缓释也将不及预期经济财政下行如果经济财政进一步下行城投可能面临估值调整风险数据统计误差部分框架协议可能存在统计遗漏P17请仔细阅读本报告末页声明2023年09月01日免责声明国盛证券有限责任公司以下简称本公司具有中国证监会许可的证券投资咨询业务资格本报告仅供本公司的客户使用本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户在任何情况下本公司不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任本报告的信息均来源于本公司认为可信的公开资料但本公司及其研究人员对该等信息的准确性及完整性不作任何保证本报告中的资料意见及预测仅反映本公司于发布本报告当日的判断可能会随时调整在不同时期本公司可发出与本报告所载资料意见及推测不一致的报告本公司不保证本报告所含信息及资料保持在最新状态对本报告所含信息可在不发出通知的情形下做出修改投资者应当自行关注相应的更新或修改本公司力求报告内容客观公正但本报告所载的资料工具意见信息及推测只提供给客户作参考之用不构成任何投资法律会计或税务的最终操作建议本公司不就报告中的内容对最终操作建议做出任何担保本报告中所指的投资及服务可能不适合个别客户不构成客户私人咨询建议投资者应当充分考虑自身特定状况并完整理解和使用本报告内容不应视本报告为做出投资决策的唯一因素投资者应注意在法律许可的情况下本公司及其本公司的关联机构可能会持有本报告中涉及的公司所发行的证券并进行交易也可能为这些公司正在提供或争取提供投资银行财务顾问和金融产品等各种金融服务本报告版权归国盛证券有限责任公司所有未经事先本公司书面授权任何机构或个人不得对本报告进行任何形式的发布复制任何机构或个人如引用刊发本报告需注明出处为国盛证券研究所且不得对本报告进行有悖原意的删节或修改分析师声明本报告署名分析师在此声明我们具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格或相当的专业胜任能力本报告所表述的任何观点均精准地反映了我们对标的证券和发行人的个人看法结论不受任何第三方的授意或影响我们所得报酬的任何部分无论是在过去现在及将来均不会与本报告中的具体投资建议或观点有直接或间接联系投资评级说明投资建议的评级标准评级说明评级标准为报告发布日后的6个月内公司股价或行买入相对同期基准指数涨幅在15以上业指数相对同期基准指数的相对市场表现其中A增持相对同期基准指数涨幅在515之间股票评级股市场以沪深300指数为基准新三板市场以三板成持有相对同期基准指数涨幅在-55之间指针对协议转让标的或三板做市指数针对做市减持相对同期基准指数跌幅在5以上转让标的为基准香港市场以摩根士丹利中国指数增持相对同期基准指数涨幅在10以上为基准美股市场以标普500指数或纳斯达克综合指中性相对同期基准指数涨幅在-1010数为基准行业评级之间减持相对同期基准指数跌幅在10以上国盛证券研究所北京上海地址北京市东城区永定门西滨河路8号院7楼中海地产地址上海市浦明路868号保利One561号楼10层广场东塔7层邮编200120邮编100077电话021-38124100邮箱gsresearchgszqcom邮箱gsresearchgszqcom南昌深圳地址南昌市红谷滩新区凤凰中大道1115号北京银行大地址深圳市福田区福华三路100号鼎和大厦24楼厦邮编518033邮编330038邮箱gsresearchgszqcom传真0791-86281485邮箱gsresearchgszqcomP18请仔细阅读本报告末页声明