本报告重点梳理当前国有资产盘活的整体进展，并进一步聚焦国企（非金融）存量资产盘活，分析国家和地方层面政策导向、盘活主要路径，从而提出相关策略建议。
　　政策支持和需求牵引下，国有存量资产盘活进入系统推进新阶段：进入2022年，政策体系逐步深化完善：一是顶层设计出台，配套支持政策强化；二是进一步厘清和扩大了国资盘活的覆盖范围，国有企业存量资产盘活的重点门类扩充，除国企类资产外，将行政事业性国有资产也纳入其中；三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增强。与此同时，财政收支压力下，资产盘活意义和各级政府的重视程度更为凸显。
　　国企存量资产盘活相关政策，在国家层面呈现四大突出特点：（1）促盘活和防风险同步发力；（2）扩大有效投资是核心目的；（3）重点领域、区域、企业先行先试，再逐渐铺开；（4）分类盘活，提升国有资产运营水平。地方层面，与国家政策高度一致的同时，呈现如下六个特色：（1）通过盘活资产来化债、缓解财政压力的意愿强烈；（2）突出层级差异，多地根据省市县级特点分层确定重点盘活领域；（3）突出强调PPP和资产证券化工具；（4）重点领域更为细化，关注城市更新、保租房建设、“一老一小”领域、资产盘活与招商引资和产业转型的结合等；（5）强调地方国企尤其是两类公司发挥功能作用；（6）强化数字创新赋能。同时，区域间方向侧重和推动进程存在差异，安徽、陕西、绍兴等地亮点突出，如设立Pre-REITs/盘活存量资产基金、部分放开PPP限制和市政公用基础设施市场准入、以PPP模式举办非营利托育机构、引导工业低效土地进入土地二级市场等。
　　国企存量资产盘活路径：（1）参与主体：有效的资产盘活需要地方政府、国有企业、金融机构、社会资本、服务机构、盘活平台六大参与方专业运作、利益共享；（2）路径选择：需结合资产属性（现金类、资源类、金融类、经营类）和经营情况（强收益能力、低效待提升、无效待处置）采用不同途径；（3）重点模式分析：REITs模式当前主要分布在一二线城市基础设施领域，但纵深发展可期；资产证券化模式标准化程度较高，创新力度将提升；PPP（TOT/OM）模式地方积极性较高，政策监管或边际放松；产权交易模式所适资产范围最广，三四线城市和市县级应用尤为广泛；私募基金产品创新加速，各类盘活基金方兴未艾。
　　业务建议和风险提示：（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院）
　　

研究报告全文：TableYemei1行内偕作区域深度2023年03月08日TableTitle1国资国企研究之资产盘活篇新征程把握国有存量资产加快盘活新机遇Tablesummary1本报告重点梳理当前国有资产盘活的整体进展并进一步聚焦国企非金融存量资TableAuthor1戴筱頔产盘活分析国家和地方层面政策导向盘活主要路径从而提出相关策略建议研究院区域研究员政策支持和需求牵引下国有存量资产盘活进入系统推进新阶段进入2022年政策0755-83077429体系逐步深化完善一是顶层设计出台配套支持政策强化二是进一步厘清和扩大daixiaodicmbchinacom了国资盘活的覆盖范围国有企业存量资产盘活的重点门类扩充除国企类资产外将行政事业性国有资产也纳入其中三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增温浩鹏强与此同时财政收支压力下资产盘活意义和各级政府的重视程度更为凸显公司金融总部客群经营岗国企存量资产盘活相关政策在国家层面呈现四大突出特点1促盘活和防风险同0755-88252302步发力2扩大有效投资是核心目的3重点领域区域企业先行先试再wenhaopengcmbchinacom逐渐铺开4分类盘活提升国有资产运营水平地方层面与国家政策高度一致的同时呈现如下六个特色1通过盘活资产来化债缓解财政压力的意愿强烈2突出层级差异多地根据省市县级特点分层确定重点盘活领域3突出强调林路遥PPP和资产证券化工具4重点领域更为细化关注城市更新保租房建设一老机构客户部机构客户经理一小领域资产盘活与招商引资和产业转型的结合等5强调地方国企尤其是两0755-83160258类公司发挥功能作用6强化数字创新赋能同时区域间方向侧重和推动进程存linluyaocmbchinacom在差异安徽陕西绍兴等地亮点突出如设立Pre-REITs盘活存量资产基金部分放开PPP限制和市政公用基础设施市场准入以PPP模式举办非营利托育机构引导刘明沛工业低效土地进入土地二级市场等机构客户部机构客户经理国企存量资产盘活路径1参与主体有效的资产盘活需要地方政府国有企业0755-83196180金融机构社会资本服务机构盘活平台六大参与方专业运作利益共享2路liumingpeicmbchinacom径选择需结合资产属性现金类资源类金融类经营类和经营情况强收益能力低效待提升无效待处置采用不同途径3重点模式分析REITs模式当熊鹰前主要分布在一二线城市基础设施领域但纵深发展可期资产证券化模式标准化程机构客户部机构客户经理度较高创新力度将提升模式地方积极性较高政策监管或边际PPPTOTOM0755-83077276放松产权交易模式所适资产范围最广三四线城市和市县级应用尤为广泛私募基xiongying950505cmbchinacom金产品创新加速各类盘活基金方兴未艾业务建议和风险提示本部分有删减招商银行各部如需报告原文请以文末方式联系研究院敬请参阅尾页之免责声明11TableYemei1研究院公司金融总部机构客户部行内偕作区域深度目录1存量资产盘活政策渐成体系进入系统推进新阶段111政策支持政策体系逐步深化完善112需求牵引各级政府盘活积极性提升42国有企业存量资产盘活政策导向721国家层面的四个突出特点722地方层面的整体情况及区域差异10221整体情况在国家政策基础上具体细化同时体现地方特色10222区域差异各地方向侧重和进程存在差异安徽陕西绍兴等省市亮点突出123国有企业存量资产盘活路径分析1431六大主体有效盘活需各参与方专业运作利益共享1432路径选择结合资产属性和经营情况采用不同途径1533重点盘活模式分析17331REITs主要分布在一二线城市基础设施领域但纵深发展可期17332资产证券化标准化程度较高创新力度将提升19333PPP地方积极性较高政策监管或边际放松19334产权交易所适资产范围最广三四线城市和市县级应用广泛21335私募基金产品创新加速各类盘活基金方兴未艾214我行在国有资产盘活发展中的业务机会和风险提示22敬请参阅尾页之免责声明12TableYemei1研究院公司金融总部机构客户部行内偕作区域深度图目录图1国有企业资产和行政事业性国有资产盘活两条线4图2地方政府投融资模式路径转变5图3资产盘活有望成为后续基建投资增量资金的重要拓展源5图4国企非金融和行政事业单位盘活资金如何填补财政收入缺口6图5国有企业不含金融企业资产高速增长7图6国有资产盘活六大参与主体15图7中山公用设立4亿元Pre-REITs基金孵化培育REITs储备项目18图8四川华西集团与央企子公司合作探索基金存量土地盘活模式22表目录表1国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段2表22022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活3表3资产盘活的重点领域区域方式资金用途配套政策9表4部分省市通过资产盘活有序推动城市更新的相关要求11表5部分省市资产盘活亮点突出13表619号文出台后各省相继跟进制定相关存量资产盘活政策14表7国有资产盘活主要路径客户视角-根据资产类型16表8现阶段较适合采用PPP模式盘活的存量资产项目20敬请参阅尾页之免责声明22研究院公司金融总部机构客户部2021年国家十四五规划纲要提出要有效盘活存量资产形成存量资产和新增投资的良性循环2022年资产盘活相关政策密集出台国有存量资产盘活统筹存量和增量资产已成为各级政府国资优化的重要诉求和重点任务并隐含着高质量发展阶段地方投融资模式转变的深层次逻辑本篇报告重点梳理当前国有资产1盘活的政策思路并进一步聚焦国有企业非金融存量资产盘活分析国家和地方层面政策导向盘活主要路径从而提出相关经营策略建议1存量资产盘活政策渐成体系进入系统推进新阶段近年来在国资国企改革和财政收支压力推动下盘活存量国有资产已成为国企提质增效和地方政府财政开源节流的重要手段进入2022年政策体系完善深化各级政府盘活国有资产的积极性进一步提升政策支持和需求牵引双重作用下国有存量资产盘活进入系统推进新阶段11政策支持政策体系逐步深化完善一是顶层设计出台配套政策支持强化过往政策较为碎片化未专门针对国资盘活出台专项文件推动多散落于发改国资等部委层级缺乏整体统筹2022年以来政策层级提升力度加大从国务院到相关部委多项重要政策出台5月国务院办公厅发布了关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见以下简称19号文首次出台了存量资产盘活的专项文件强调要在重点领域重点区域加快存量资产盘活其中国央企要发挥带头表率作用同时也支持民间资本和市场主体参与盘活工作以此为纲领性文件国家发改委财政部国资委上交所等相关机构相应出台系列配套文件表1表2其中财政部2022年10月发布关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见以下简称124号文对行政事业单位资产盘活进行了细化部署二是进一步厘清和扩大了国资盘活的覆盖范围什么叫国有存量资产官方文件并无确切定义过往相关政策中存量资产盘活往往聚焦于国有企业资产重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活本轮推动扩充了国有企业存量资产盘活的重点门类19号文框定的资产盘活范围除基础设施领域的存量资产外还将目光转向了综合交通枢纽改造工业企业退城进园等盘改结合的项目国有企业开办的酒店餐饮和疗养院等1国有资产主要包括资源类资产行政事业单位资产国有企业资产三大类敬请参阅尾页之免责声明123研究院公司金融总部机构客户部非主业资产以及老旧厂房文化体育馆闲置土地等此外除国企类资产外将行政事业性国有资产也纳入其中财政部124号文中要求行政事业单位要系统梳理资产使用情况形成待盘活资产清单逐项研究并有针对性地制定盘活方案三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增强19号文明确了国有资产盘活的重点领域重点区域重点企业盘活方式等提供了盘活存量资产可使用的各类政策工具为下一步国有资产尤其是国有企业资产盘活开展具体工作给予了顶层指导124号文由财政牵头针对此前提及较少的行政事业单位国有资产大类明确了全面覆盖和因地制宜的基本原则并提出了六大盘活方式和对各级财政部门各部门及其所属单位的推动要求及激励约束机制整体来看两大文件的工作流程具体要求和机制保障都较明确措施实操作性强便于各地政府结合实际对国家政策进行本地化和细化表1国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段阶段系统性覆盖范围实操性较为碎片化未专门针对国资盘活出台专项文聚焦于国有企业资产重点是国资初步探索基础设施类资产盘活细则较明确件推动多散落委牵头的国企低效资产盘活和发改如REITsPPP模式细则2022年之前于发改国资等委牵头的基础设施领域盘活部委层级缺乏整体统筹国有企业资产盘活重点门类扩充基础设施领域的存量资产包括交通水利清洁能源保障性租赁住房水电气热等市政设施生态环保产业园区仓储物流旅游新型基础设施等综合交通枢政策层级提升纽改造工业企业退城进园等盘改实践实操性和对地方政府的指导性系统深化力度加大从国结合的项目老旧厂房文化体育明显增强19号文和124号文分别务院到相关部馆闲置土地以及国有企业开办的为中央各部委及各地方政府盘活国进入2022年委多项重要政酒店餐饮和疗养院等非主业资企存量资产和行政事业单位资产的策出台产纲领性文件纳入行政事业单位国有资产包括行政事业单位货币形式资产以及低效运转闲置的房屋土地车辆办公设备家具大型仪器软件等资产资料来源公开资料招商银行研究院敬请参阅尾页之免责声明223研究院公司金融总部机构客户部表22022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活政策文件时间部门主要内容关于进一步盘活存量资产扩大有效20220519国务院办公明确盘活存量资产的重点方向及方式引导回收资金有效使投资的意见国办202219号厅用强化政策支持风险防控及组织保障关于做好盘活存量资产扩大有效投20220619提出8方面具体要求建立协调机制建立盘活存量资产台资有关工作的通知发改办投资账灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产推动落实盘活2022561号条件加快回收资金使用加大配套政策支持力度开展试点示范加强宣传引导和督促激励国家发展改关于做好基础设施领域不动产投资20220707革委办公厅提出6方面具体要求强调充分运用新购入项目机制推动基础信托基金新购入项目申报推荐有关工设施REITs健康发展的重要意义合理简化新购入项目申报要作的通知发改办投资2022617求完善新购入项目申报推荐程序切实保障新购入项目质号量积极协调落实发行条件引导回收资金用于新项目建设关于进一步发挥资产证券化市场功20220630上海证券交大力支持符合条件的重点领域重点区域重点企业开展资产能支持企业盘活存量资产的通知易所证券化业务支持相关企业通过向资产支持专项计划转让其合上证函20221011号法持有的存量基础资产发行资产支持证券拓宽融资渠道合理扩大有效投资降低企业负债水平形成存量资产和新增投资的良性循环关于2021年中央和地方预算执行情况2022年初健全财政支出约束机制盘活财政存量资金和闲置资产推进与年中央和地方预算草案的报告行政事业单位资产共享共用不断完善过紧日子的制度体系2022加强落实情况评估关于盘活行政事业单位国有资产的20221025要求加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用建立健全指导意见财资2022124号资产盘活工作机制通过自用共享调剂出租处置等多种方式提升资产盘活利用效率关于进一步推动政府和社会资本合20221118财政部规范存量资产转让项目运作拟采用转让-运营-移交TOT作规范发展阳光运行的通等方式盘活存量资产的项目应具有长期稳定经营性收益严PPP知格履行国有资产评估转让程序合理确定转让价格TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞自我循环不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入关于企业国有资产交易流转有关事20220516共9条内容其中涉及企业国有资产非公开交易流转的有5项的通知国资发产权规2022条涉及公开交易流转的有4条对非公开协议转让及无偿划39号转的适用情形审批权限及定价依据提出了新的要求国务院国资提高央企控股上市公司质量工作方20220527委要求调整盘活一批央企控股上市平台因企制宜制定调整计案划2024年底前基本完成调整支持通过吸收合并资产重组跨市场运作等方式盘活或通过无偿划转股权转让等方式退出进一步聚焦主责主业和优势领域关于推进国有企业盘活利用存量土20221124自然资源规范相关工作流程及手续支持国有企业盘活利用存量土地鼓地有关问题的通知部国资委励国有企业以多种方式盘活利用存量土地启动不动产私募投资基金试点发布20230220证监会中围绕盘活存量防范风险主题规范私募投资基金从事不动产不动产私募投资基金试点备案指引国证券投资投资业务包括特定居住用房存量商品住宅保障性住房试行基金业协会市场化租赁住房商业经营用房基础设施项目等资料来源公开资料招商银行研究院敬请参阅尾页之免责声明323研究院公司金融总部机构客户部图1国有企业资产和行政事业性国有资产盘活两条线资产类别国有非金融企业资产行政事业性国有资产关于进一步盘活存量资关于盘活行政事业单位盘活纲领性产扩大有效投资的意见国有资产的指导意见指导文件国办发202205财政部20221019号文124号文3083万亿元其中央企资产规模1021万亿元地方国有企544万亿元业资产总额2062万亿元优化在用资产管理推进REITsPPP产权交易所资产共享共用加强资产国有资本投资运营社会盘活方式调剂实施公物仓管理资本盘活改扩建闲置低开展资产出租或者处置效资产盘活兼并重组等探索资产集中运营管理统筹资源全面覆盖货聚焦重点方向重点领域币形式资产行政事业单重点区域重点企业位低效运转闲置的房屋盘活要点土地车辆办公设备家积极开展试点探索因地具大型仪器软件等制宜防止一哄而上因地制宜激励约束资料来源公开资料招商银行研究院12需求牵引各级政府盘活积极性提升随着内外部环境发生重大变化2022年土地财政2和房地产市场下行减税降费力度较大奥密克戎疫情扰乱经济秩序资产盘活意义凸显各级政府的重视程度提升一是契合高质量发展阶段地方政府投融资模式转变图2的新形势二是可缓解部分国企和地方政府的债务风险和财政收支压力三是满足国资国企改革发展尤其是提质增效的需求包括优化资产布局激发资产活力和运行效益提升投资有效性等四是解决稳增长稳投资和发展难题希望借回收资金用于新增投资建设项目3同时吸引民营企业的参与以推动重点项目建设和重点区域发展五是存量资金在经历数年盘活后22022年土地出让收入较上年下降233政府性基金收入779万亿元较上年下降2063如在财政预算资金投入和全社会固定资产资金投入放缓地方政府大幅举债投资的可持续性减弱的背景下资产盘活可通过产权交易REITs资产证券化基金等方式增加收入进项有望成为后续基建投资增量资金的重要拓展源图3敬请参阅尾页之免责声明423研究院公司金融总部机构客户部挖潜空间已较小多地着手规范行政事业单位和国资国企的资产盘活及收益上缴存量资产资源的盘活进入深水区4图2地方政府投融资模式路径转变资料来源公开资料招商银行研究院本图有删减招商银行各行部如需原图请参照文末联系方式联系研究院图3资产盘活有望成为后续基建投资增量资金的重要拓展源基础设施投资的资金来源包括国家预算资金国内贷款利用外资自筹资金和其他资金五类资产盘活可通过产权交易REITs资产证券化基金等方式增加多渠道的收入进项资料来源公开资料招商银行研究院本图有删减招商银行各行部如需原图请参照文末联系方式联系研究院4据财新报道四川在2022年完善省属国有企业特别利润上缴长效机制2023年要加强财政收入征管协同落实国企特别利润上缴机制湖北也在2022年调整了省属国企国有资本收益收取管理办法推进省级党政机关和事业单位经营性和非经营性国有资产双集中管理改革敬请参阅尾页之免责声明523研究院公司金融总部机构客户部以缓解财政收支压力为例盘活国有资产在收支两端均可弥补缺口图4收入端开源一是直接盘活沉淀资金闲置资金如124号文要求按照预算管理规定盘活行政事业单位货币形式的资产二是可提升非税收入行政事业单位资产的盘活收益一般计入非税收入项下国有资产资源有偿使用收入科目5三是特殊年份财政可依归加大国企利润上缴比例计入国有资本经营预算再调入全国一般公共财政预算支撑收入四是可通过盘活股权类资产市值管理输血地方财政如充实社保基金化解债务6等支出端节流通过提高资产使用效率回收资金再投资等方式压减财政支出如行政事业系统内探索通过搭建资产管理共享平台来盘活用好存量公物国有企业可利用回收资金进行重点领域建设来节约财政新增投入图4国企非金融和行政事业单位盘活资金如何填补财政收入缺口资料来源公开资料招商银行研究院5根据财政部关于加强政府非税收入管理的通知财综200453号国家机关实行公务员管理的事业单位代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租出售出让转让等取得的收入计入国有资产有偿使用收入在现行财政收入核算制度下国有资源资产有偿使用收入作为非税收入的组成计入公共财政收入中2022年非税收入高速增长同比244对财政收入形成有力补充其中重要原因就是多渠道盘活闲置资产的收入增加620192020两年茅台集团合计向贵州国有资本运营公司实控人是贵州省财政厅无偿划转持有的贵州茅台8的股份此后一年时间里贵州国资运营公司陆续减持这部分股份套现已超700亿元业内认为主要是用来化解债务或充实社保基金敬请参阅尾页之免责声明623研究院公司金融总部机构客户部那么盘活增收的空间有多大从资产规模来看国有企业和行政性事业单位资产盘活两条线都具有较大挖潜空间近年来国有资产高速增长图5汇总中央和地方情况截至2021年底全国国有企业不含金融企业下同资产总额3083万亿元其中中央企业1021万亿元地方国有企业资产总额2062万亿元另外还有全国行政事业性国有资产总额544万亿元总规模可观但其中部分资产面临运营效率不高及市场化程度较低等问题如有一定比例可以盘活运营或提质增效将有效减轻财政压力化解地方债务风险助力后续项目建设据新华网报道仅北京市初步梳理纳入固定资产管理具备盘活条件的存量资产就有约为4万亿元延展至全国层面盘活挖潜空间充足图5国有企业不含金融企业资产高速增长国企资产总额全国GDP国企资产5年复合增长率右轴GDP5年复合增长率右轴万亿元35014308330012268525023391021042001835815061149101491998710083245020020172018201920202021资料来源国家统计局国务院国有资产管理情况综合报告招商银行研究院考虑到行政事业单位国有资产盘活方式偏向内部流通7而且国有资产中国企资产占比较高本报告后续以国有企业资产盘活为研究对象2国有企业存量资产盘活政策导向21国家层面的四个突出特点综合来看国家政策层面呈现四个突出特点一是促盘活和防风险同步发力从系列文件来看相关部委进一步明确了盘活资产的领域区域资金用途方式配套支持政策存量资产盘活进度7根据124号文行政事业国有资产盘活重点方式包括自用共享调剂出租处置等与国有企业类资产盘活相比提高内部流转和循环效率的重要性更高敬请参阅尾页之免责声明723研究院公司金融总部机构客户部有望加快但另一方面并未放松绩效导向和风险管控要求突出强调在盘活存量资产中要严禁新增地方政府隐性债务和严防国有资产流失二是扩大有效投资是核心目的从盘活资金用途上看主要包括化债稳投资支持重大区域战略落实等其中新增投资是核心目的在存量资产与新项目建设资金需求矛盾愈发突出的背景下政策强调要把回收资金用于重点领域建设形成新的有效投资实现良性循环而化债则主要针对部分政府债务率较高财政收支平衡压力较大的地区可适当用于三保支出及债务还本付息和债务负担重的企业可适当用于化债相关用途三是重点领域区域企业先行先试再逐渐铺开政策要求聚焦重点领域重点区域重点企业资产盘活绝非一哄而上而将是个逐步开展的过程将会通过部分试验田按照新要求新标准在先行先试示范引领上有所突破再逐步全面铺开当前盘活主体仍将以国企为主盘活对象中基础设施项目资产仍为重点包括交通水利清洁能源保障性租赁住房水电气热等市政设施生态环保产业园区仓储物流旅游新型基础设施等此外具有改扩建潜力的项目资产以及闲置资产非主业资产也将会有序开展盘活工作重点区域包括三大类一是建设任务重投资需求强存量规模大资产质量好的地区目的是筹措资金支持新项目建设二是地方政府债务率较高财政收支平衡压力较大的地区财政收支缺口债务率目的是稳妥化解地方政府债务风险提升财政可持续能力合理支持新项目建设三是国家战略区域包括京津冀长三角粤港澳等四是分类盘活提升国有资产运营水平国有存量资产类型多涉及面广需盘活成因不同需有分类盘点推进的思维19号文明确提出要灵活采取多种方式来有效盘活不同类型的存量资产需要说明的是资产盘活并非简单的资产交易变现也可以通过提升管理效能混改引战功能改造等市场化手段来提升资产利用效率和运营效益这也符合国企改革的发力方向敬请参阅尾页之免责声明823研究院公司金融总部机构客户部表3资产盘活的重点领域区域方式资金用途配套政策要点具体内容重点盘活交通水利清洁能源保障性租赁住房水电气存量规模较大当前收益较好或增长潜力热等市政设施生态环保产业园区仓储物流旅游新型较大的基础设施项目资产基础设施等重点资产类存量和改扩建有机结合的项目资产统筹盘活综合交通枢纽改造工业企业退城进园等型长期闲置但具有较大开发利用价值的项目有序盘活老旧厂房文化体育场馆和闲置土地等以及国有资产企业开办的酒店餐饮疗养院等非主业资产建设任务重投资需求强存量规模大积极盘活筹集建设资金支持新项目建设牢牢守住风险底资产质量好的地区线地方政府债务率较高财政收支平衡压力加快盘活稳妥化解地方政府债务风险提升财政可持续能较大的地区力合理支持新项目建设重点区域京津冀协同发展长江经济带发展粤港澳大湾区建设长三角一体化发展黄河鼓励盘活充分发挥示范带动作用流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设七大方式REITsPPP产权交易所国有资本投资运营社盘活方式多种存量资产盘活方式会资本盘活改扩建闲置低效资产盘活兼并重组等项目的职工安置及相关税费缴纳债务偿还主要用于项目建资金用途引导做好回收资金利用设新增项目投资适当用于三保支出及债务还本付息债务率较高地区积极落实项目盘活条件有效提高项目收益水平完善规划和政策支持用地用海政策落实财政金融支持配套支持对回收资金投入的新项目中央预算内投资地方政府专项债资金支持券可按规定予以支持鼓励社会资本参与鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持依法依规稳妥有序推进提升专业机构合规履职能力保障基监管要求严格落实各类风险防控举措础设施稳健运营资料来源公开信息招商银行研究院敬请参阅尾页之免责声明923研究院公司金融总部机构客户部22地方层面的整体情况及区域差异221整体情况在国家政策基础上具体细化同时体现地方特色国家相关文件为各级政府进一步盘活国有资产提供了统一指导2022年7月份以来多省市积极跟进出台相关政策如陕西湖南河南辽宁山西安徽天津南京绍兴等地方指导文件整体部署与国家政策高度一致的同时呈现如下六个特色1通过盘活资产来化债缓解财政压力的意愿强烈19号文中更强调通过盘活资产来扩大有效投资而在地方层面除遵循19号文的基本要求外很多地方将盘活存量资产视为缓解财政和债务压力的手段之一如天津提出要充分考虑本市财政运行现状对盘活资产属于政府债务和隐性债务对应资产的确保回收资金优先足额偿还对应债务本息增加政府财力督促债务率较高的区域通过盘活存量资产降低债务率提高再投资能力内蒙古连续出台文件对沉淀资金闲置土地基础设施等专项资产进行清查摸家底强调盘活资金可用于化解各级政府债务和保障民生支出广西柳州市将资产盘活作为弥补收支缺口的重要手段2022年按减收20亿元制定的弥补收支缺口预案中一半金额计划通过统筹调入资金处置资产清理盘活资金来弥补2突出层级差异多地根据省级市级县级的特点分层确定重点盘活领域如陕西省指导文件中要求省级主要聚焦基础设施领域和保障房领域提出3年完成3个基础设施REITs项目发行上市的目标有条件的市区如西安市聚焦保障性租赁住房片区城市更新和综合开发领域其他市区和县级结合本地实际盘活重点为现金流较为充沛的项目类资产如污废处理停车场供水供热供气等市政设施等总体来看该类方案鼓励各级政府结合本地实际综合考量规模大小目前收益情况及未来增长潜力值得其它地区参考3突出强调PPP和资产证券化工具客观来看当前REITs发行条件相对较高已发行资产主要为一二线城市的优质项目对于大部分地区尤其是区县级层面PPP资产证券化产权交易的适用范围更大从已出台的政策内容来看多地进一步细化PPP模式将资产证券化单独成节如河南部分放开了PPP模式的限制8山西放宽市政公用基础设施市场准入鼓励引入社会资本推行OM委托运营模式陕西要求依托专业咨询机构梳理底层资产积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产天津在盘活方式中8对拟采取PPP模式的存量项目可以将项目的资产所有权经营权收费权等转让给社会资本对已采取PPP模式的存量项目可以将政府持有的股权部分转让给项目的社会资本方或其他投资人敬请参阅尾页之免责声明1023研究院公司金融总部机构客户部提到加大盘活存量资产模式创新力度有针对性地采取PPPTOD9以及通过资产证券化ABS资产支持票据ABN商业房地产抵押贷款支持证券CMBS等不同方式盘活不同特点的存量资产4重点领域更为细化关注城市更新保租房建设一老一小领域10综合交通枢纽改造资产盘活与招商引资和产业转型的结合除国家文件中较为详尽的基础设施领域外多地还细化了其他领域的要求如城市更新片区开发有现金流的市政基础设施如城镇供水供气污水垃圾处理停车场综合交通枢纽改造闲置或低效资产再开发用于保租房建设一老一小领域等比如城市更新国家文件中未予明确但地方文件多有强调如天津北京陕西等省市支持国企参与城市更新引入民营资本盘活存量资产方面的意愿强烈并通过金融手段如西安市城市更新引导基金政策支持手段如土地政策规划政策财税政策等予以支持此外进一步突出资产盘活对区域发展的带动作用将存量资产盘活与支撑区域及地方经济发展如藉此进行城市基础设施和经济活力提升包括招商引资形象升级形象升级产业引进与转业升级等表4部分省市通过资产盘活有序推动城市更新的相关要求省市内容支持国有企业通过参与城市更新盘活存量资产并明确重点项目和参与主体积极引导国企参与城市更新老旧小区改造引进产业项目落地培育康养项目等领域城投集团泰达控股要主动对接城市更新责任主体谋划实施项目吸引社会资本参与开天津发重点推动金钟河大街南侧片区金耀广场等项目盘活已整理土地老旧厂房商业综合体等闲置资源政策支持对盘活存量资产及城市更新发展采取了放宽规划指标支持业主方自主更新出台金融财税保障性租赁住房政策等支持措施政策支持关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见试行的通知京政办发202226号重点提出建筑规模指标用地功能兼容建筑功能转换土地利用方北京式及年限异地置换过渡期政策土地出让价款缴纳用地功能保障等八项支持政策重点聚焦要求有条件的市区如西安市重点聚焦保障性租赁住房片区城市更新和综合开发领域金融特色小镇标准厂房孵化器水库等金融支持要求发挥好陕西西安市城市更新引导基金作用有效盘活保障性租赁住房片区型城市更新和综合开发项目资产资料来源公开资料招商银行研究院5科学的顶层设计和整体推动强调地方国企尤其是两类公司发挥功能作用依托国有资本投资运营公司以下简称两类公司整合盘活国企的长期闲置资产和非主业资产提高资产运营管理效率依托地方资产管理公司以下简称地方AMC通过不良资产收购处置实质性重组市场化债转股9以公共交通为导向的城市空间开发模式10十四五规划和2035年远景目标纲要明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略以一老一小为重点完善人口服务体系发展普惠托育和基本养老服务体系敬请参阅尾页之免责声明1123研究院公司金融总部机构客户部等方式盘活闲置低效资产依托龙头国企进行行业整合和资产重组依托城投转型进行保租房建设片区开发城市更新低效土地园区再开发等如安徽提出推进市县平台公司整合提升打造国有资本运营集团和公司陕西强调发挥两类公司和地方AMC的整体统筹作用河南聚焦政府投融资公司两类公司龙头国企三类要求发挥功能性作用等山西和天津聚焦两类公司6强化数字创新赋能依托数字化和信息化一方面强化资产管理国企数字化转型背景下不管是国企还是行政事业单位推进资产数智化管理渐成趋势以落实国资盘活对资产进行精益化摸排和管理的需求如山东财政利用大数据物联网等技术积极搭建公物仓信息化数字化管理平台绍兴目标开发上线资产盘活一件事数字化改革应用并争取纳入省数字化改革重大应用提升数字化治理能力和管理水平另一方面促进资产交易如山西省要求提高全省国资交易数字化规范化智能化市场化水平浙江省绍兴市搭建首家地市级统一的国资交易平台构建线上浙交汇线下办事处的网格型数字化服务模式并支持产权交易公司通过浙交汇等数字化交易平台和增值服务推动存量资产合理流动和优化配置222区域差异各地方向侧重和进程存在差异安徽陕西绍兴等省市亮点突出我们关注到因经济发展水平存量资产特征等实际情况差异区域间方向侧重和推动进程也有所差别如推动动机方面发达省市相对更注重对社会资本的撬动与资产增值后的超额收益债务率较高的省份相对更注重债务的化解和弥补新增投资缺口盘活积极性也更高如内蒙古天津辽宁等省市推动方式方面发达省市的选择空间更广模式创新如Pre-REITs政府基金模式两类公司模式等也更活跃以REITs为例在浙江广东上海绍兴等地REITs的应用空间更大政策着墨也相对更多并且多地提出要组建Pre-REITs基金通过国有资产平台及设立政府产业基金等方式进行资产的并购及培育孵化成熟后发行REITs推进进程方面发达省市相对推进更深入涉及资产类型更全面而在内蒙古广西等欠发达省市目前仍重点聚焦在存量规模较大的土地房产闲置或低效无效资产这类领域部分省市亮点突出特色鲜明表5整体来看安徽陕西绍兴等地的方案较为细致且目标明确对其他地方的参考借鉴意义较大具体举措上多有创新包括以委托或购买服务方式举办非营利性托育机构安徽引导工业低效土地进入土地二级市场安徽等模式创新市场化设立盘活存量资产基金陕西河南部分放开PPP限制河南机制化项目梳理和推进金融机构投融资对接安徽等金融手段创新放开市政公用基础设施市场准敬请参阅尾页之免责声明1223研究院公司金融总部机构客户部入山西将盘活工作纳入国资考核天津安徽建立健全容错纠错机制和正向激励机制天津绍兴等制度创新各具特色的区域政策为资产盘活累积经验表5部分省市资产盘活亮点突出省市亮点Pre-REITs对产业园轨道交通上盖物业等有收益潜力处于项目前期阶段的资产通过Pre-REITs盘活差异化评价体系建立健全盘活存量资产扩大有效投资工作绩效考评体系考评结果作为奖优罚劣的重要依据重点督导各区县市通过盘活存量资产降绍兴低债务率和新增有效投资额度重点督导市级国有资产所属单位通过盘活存量资产实现国有资产保值增值明确时间表和具体任务2022年底前实现绍兴饭店私募REITs和绿色建材ABS等项目落地2026年底前盘活市级存量资产突破600亿元方案细致且特色鲜明分类推进对存量规模较大当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产着力用好金融工具重点盘活对综合交通枢纽改造工业企业退城进园等通过吸引社会资本统筹实施项目改扩建对长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产注重引入专业力量有序推进市场化运营非营利性托育机构统筹推进闲置低效国有住宅改造用于保障性租赁住房鼓励利用公共服务设施闲置校舍闲置办公场所等资安徽源以委托或购买服务方式举办非营利性托育机构明确量化的市县级平台整合和两类公司建设目标以大带小以强带弱以小促大加快推进市县平台公司整合原则上每个市打造一个总资产500亿元级以上综合性国有资本运营集团每个县市区打造一个总资产50亿元级以上综合性国有资本运营公司对纳入工业低效土地处置清单且符合规划要求产权关系清晰无债务纠纷等具备转让条件的土地实施项目嫁接引导进入土地二级市场转让全部或部分建设用地使用权基金模式鼓励探索以市场化方式设立盘活存量资产基金支持带动引领作用显著的重点陕西项目引导更多市场化资金流入存量资产盘活类项目发挥好西安市城市更新引导基金作用有效盘活保障性租赁住房片区型城市更新和综合开发项目资产基金模式探索以市场化方式设立盘活存量资产基金引导更多市场化资金流入盘活存量资产项目大幅放开PPP模式的限制对拟采取PPP模式的存量项目可以将项目的资河南产所有权经营权收费权等转让给社会资本对已采取PPP模式的存量项目可以将政府持有的股权部分转让给项目的社会资本方或其他投资人制度创新多将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核盘活成效与年终绩效直接天津挂钩建立健全容错纠错机制和正向激励机制国企改革特色鲜明大幅放宽市政公用基础设施市场准入以改革促盘活推动省内城镇供水供气污水和垃圾处理等市政公用企业通过引入社会资本优化资本结构实行投资主体多元化通过资产兼并企业重组等方式提高产业集中度和专业化经营能力在山西PPP模式中强调鼓励运行维护项目采用委托运营OM方式提升运营效率和服务水平以市场化手段盘活卫生健康养老托育体育健身文化旅游社区服务等领域闲置或低效运行资产发挥两类公司建设优势由省国资运营公司牵头省属国资整合盘活明确时间表2022年启动一批试点项目初步建立标准体系2023年至2024年实质化解一批存量债务盘活存量资产并形成经验到2025年要形成有效稳定的运行机制辽宁并且交通运输农林水利设施等重点领域的存量资产盘活工作要取得重大进展对关键工作的推进具有一定的约束机制闲置资源要素大起底行动发挥自治区盘活存量资产重要平台的功能作用进行分类处置和内蒙古盘活资料来源公开资料招商银行研究院敬请参阅尾页之免责声明1323研究院公司金融总部机构客户部表619号文出台后各省相继跟进制定相关存量资产盘活政策省市时间文件名陕西2022-07-20陕西省人民政府办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见江苏南京2022-08-08关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的政策措施湖南2022-08-10关于建立盘活存量资产台账的通知辽宁2022-08-15辽宁省推进重点领域盘活存量资产扩大有效投资实施方案青海2022-09-08关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资工作方案的通知江西2022-09-27江西省人民政府办公厅印发关于加快盘活存量资产扩大有效投资工作方案的通知北京2022-09-30关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见试行的通知河南2022-10-13河南省人民政府办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见浙江绍兴2022-10-09绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知天津2022-10-28天津市进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施的通知山西2022-12-27关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见宁夏2022-12-24关于进一步盘活存量资产扩大有效投资行动方案安徽2023-01-28安徽省人民政府办公厅关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知资料来源公开信息招商银行研究院3国有企业存量资产盘活路径分析31六大主体有效盘活需各参与方专业运作利益共享国企存量资产的盘活是一项系统性工程既需要单体企业的发力也需要各参与主体专业运作利益共享主要涉及地方政府国有企业金融机构社会资本服务机构盘活平台这六类参与方其中地方政府和国有企业是主要的资产盘出方或整体推动方包括政府及财政发改国资等相关部门国有资本投资运营公司地方投融资平台金融资产管理公司地方城投经营性国企等社会资本是主要的资产盘入方资金融出方或资产运营管理方随着公共服务等盘活领域的逐渐放开以及盘活方式的创新社会资本的参与度有望提高金融机构是盘活存量资产的资金融出方或金融服务提供方可在盘活项目投融资REITs发行资产证券化PPP不良资产收购兼并重组等中提供金融服务还可充当融资渠道产品敬请参阅尾页之免责声明1423研究院公司金融总部机构客户部结构设计人财务顾问中介人投资人等角色服务机构包括专业咨询机构会计事务所律师事务所评估机构税务咨询审计等中介机构对产权关系经营管理交易结构资产价值等进行梳理如陕西省强调要充分发挥专业咨询机构在资产梳理项目包装方案编制等方面的咨询服务盘活平台包括各类产权交易所公共资源交易中心股权交易中心证券交易市场交易商协会等为资产的盘活和流通提供优质平台创新交易产品和交易方式发挥资产价值和投资者发现功能图6国有资产盘活六大参与主体六大参与主体专业运作利益共享地方政府国有企业社会资本金融机构服务机构盘活平台资产盘出方或推动方资产盘入方资资金融出方或金提供第三方专业流通平台资产金融出方或资产融服务提供方化服务价值发现投资政府及财政发改国资等相关部运营管理方者发现门REITs资产专业咨询机构证券化PPP会计事务所各类产权交易不良资产收购律师事务所所公共资源两类公司地方AMC地方投融资资产运营兼并重组财评估机构税交易中心股平台等方机构或个人投务顾问服务务咨询审计权交易中心资者等产品机构设计等中介机构证券交易市场城投经营性国企等融智咨询等交易商协会等资料来源公开资料招商银行研究院以国有企业中的两类公司为例19号文和124号文中都强调了要发挥其功能作用从政策导向和各地实践来看地方政府通常会依托国有资本投资运营平台的独特优势来进行整体推动通过资产处置股权运作基金投资有序进退等方式更好地对辖内及跨区域的国有资产进行通盘优化以及促进国有资本优化配置与合理流动32路径选择结合资产属性和经营情况采用不同途径结合各地的实践经验国企存量资产盘活需根据资产属性和经营情况进行盘点整合及排序分类并在此基础上匹配相应的盘活路径1从资产属性出发我们将待盘活资产划分为现金类资源类金融类经营项目类四大类现金类资产主要指沉淀资金或者闲置低效资金可通过资金归集提高利用效率如两类公司基金方式盘活资源类资产主要针对闲置或低效存量用地厂房等可政企联动进行城市更新功能提升或改造用于保障性住房建设康养托育等政策鼓励用途金融类资产包括债权类应收账款债权等股权类股权基金份额等针对债权类资产主要加大清收力度对现金流较好的应收账款还可通过资产证券化等方式盘活变敬请参阅尾页之免责声明1523研究院公司金融总部机构客户部现针对股权类资产中的上市类可通过有效资产注入并购重组引战股权激励市值管理等方式提高上市公司经营效率效益及资本市场估值实现股权变现对于非上市类含基金份额可通过产权交易培育上市政府类基金整合S基金等方式进行沉淀资产的盘活和价值提升经营类资产重点盘活领域为基础设施和公共设施类及市场化竞争类资产前者可通过提升运营能力资产证券化PPP等方式提升资产流动性和变现能力后者可通过兼并联合优化引战上市等方式提升经营效益表7国有资产盘活主要路径客户视角-根据资产类型资料来源招商银行研究院本表有删减招商银行各行部如需原表请参照文末联系方式联系研究院2从经营情况和开发潜力出发主要分为强收益能力低效待提升无效待处置三大类针对收益能力高的资产该类资产往往现金流较好或存在较大获益空间如收费公路污水处理园区资产地铁资产保租房新型基础设施等重点通过REITs资产证券化PPP打包注入上市公司等金融工具及市场化手段进行自我造血并将回收资金用于新的项目建设促进资产-资金-资产的投融资良性循环针对低效待提升资产可依托两类公司行业龙头国企第三方机构等通过改扩建功能再开发城市更新整合资产混改引入战略投资方和专业运营管理机构等方式提升存量资产的运营管理能力和价值品质以老旧居民楼和厂房盘活为例各地改造用于康乐园人才公寓保租房已成热点趋势如五矿集团与龙湖合作的旧厂房改造项目北京龙湖冠寓亚运村关庄店出租率稳定在95以上天津城投集团将临街空置居民楼微更新变身服务市民的租赁公寓实现了国有固定资产每年6的创效天津泰达控股十四五期间计划将7宗土地房产新改建为一万套保障性租赁住房敬请参阅尾页之免责声明1623研究院公司金融总部机构客户部针对待处置资产如僵尸资产无效冗余资产或非主业资产可依托地方AMC不良资产管理公司平台两类公司和产权交易所等通过整合承包租赁拍卖转让等方式让账面成本较低的资产按照合理的市场价格盘活从而提高国有资产的资本化率和流动性随着盘活的推进后续我们有望在市场上看到更多的国有资产的转让民企参与空间有望提升33重点盘活模式分析19号文针对性地提出了包括公募REITsPPP产权交易两类公司兼并重组盘活存量和改扩建有机结合挖掘闲置低效资产价值等七种盘活方式实践中还有资产证券化资产管理11私募股权基金12等金融手段结合各种方式的特点和各地盘活资产现状来看目前公募REITs资产证券化PPP产权交易基金方式关注度较高我们主要对以上五种模式进行分析331REITs主要分布在一二线城市基础设施领域但纵深发展可期2020年开始我国REITs起步加速随着我国经济发展进入存量阶段国家从2020年开始出台系列政策鼓励国企通过发行基础设施REITs盘活存量资产13推动企业轻资产化运作打通资产退出路径截至2022年末共有24支产品成功发行募集总规模达到78361亿元市值85434亿元溢价率为903其中2022年就上市了13只REITs基金募集总规模为41948亿元市值43489亿元溢价率为367起到良好的融资和盘活效果目前已成功发行的REITs资产类型包括产业园区仓储物流高速公路生态环保基础设施保障性住房五大类当前REITs仍主要集中在一二线城市省级层面的基础设施领域虽证监会在积极推进REITs常态化发行各地也都积极出台REITs十条等措施但由于REITs发行条件较高14更适合针对特定领域的特定项目且存在国资转让程序复杂等问题现阶段对地方政府尤其是市县大部分存量资产盘活来说较为遥远但随着政策力度持续加码国央企通过REITs盘活资产的空间或将扩大一是税务权属问题有望进一步解决19号文第一次从国家层面对基础设施11一般依托地方AMC等通过收购和处置不良或低效资产盘活存量12以市场手段和战略资源协同长期资金改造存量资产实现盘活和转型提升如REITs基金城市更新基金资产盘活基金等132020年4月30日关于推进基础设施领域不动产投资信托基金REITs试点相关工作的通知正式发布14地方政府手上若有优质资产项目权属清晰运营时间原则上不低于3年近3年内总体保持盈利或经营性净现金为正预计未来3年净现金分派率不低于4则可考虑发行REITs敬请参阅尾页之免责声明1723