户籍改革是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环，也是扩大内需的重要抓手。当前改革已步入深水区，预计重点或围绕实现基本公共服务均等化、提升农民工落户城镇意愿两方面展开。根据我们测算，预计农民工进城落户每年或带来2202亿元的新增消费需求（占比社零0.5%左右）、4095亿元的新增购房需求（占比地产销售总额3.1%左右）、1375亿元的新增租房需求（占比住房租赁市场总额6%左右）。实际效果需综合考虑改革推进节奏、农民工群体结构性变化等因素的影响。
　　▍户籍改革是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环，也是扩大内需的重要抓手。一方面，城镇化是现代化的必由之路，党的二十大报告强调，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。根据国家统计局，截至2022年，在城镇居住的进城农民工数量达到1.3亿人，户籍人口城镇化率47.7%，距离常住人口城镇化率65.22%的水平仍有一定差距。另一方面，户籍改革可以有效释放住房、消费需求。出于对缺乏社会保障等方面的顾虑，进城农民工普遍“不敢消费”，根据国研中心数据，农民工边际消费倾向大约比城镇居民低15%-20%。
　　▍改革开放以来，户籍改革沿着自下而上、从地方试点到全国推广演进，农业转移人口市民化进程成效可观。户籍改革工作主要分为三个层次展开，分别为：全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制、全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件、完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。截至2022年，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，超过1亿农业转移人口在城镇落户。同时，浙江、江苏等十余个地区以省份为单位全面放开落户条件，长三角、珠三角户籍准入年限同城化累计互认工作加快推进。
　　▍伴随改革步入深水区，关于是否能落户、愿落户的更多难点问题开始凸显：
　　▍从人口流入城市来看，集中流入城市的基本公共服务供给压力较大，预计政策将强化随迁子女教育保障、提高社保统筹层次，同时落实“人地钱”挂钩机制。根据我们测算，每年农业转移人口市民化的平均成本约占地方财政收入的12%。随着农民工群体出现老龄化趋势，人口流入省份的社保支出压力也会增加。对此，预计政策一方面或持续提高社会保险统筹层次、加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给、发展保障性租赁住房等；另一方面，进一步落实“人地钱”挂钩机制，包括加大对人口流入城市的财政转移支付力度、加快建立全国统一大市场对建设用地指标进行跨省交易和调配等。
　　▍从进城农民工来看，落户城镇意愿有限，预计政策将稳慎推进宅基地改革试点、完善自愿退出补偿机制，以及强化农民工劳动权益保障。根据经济日报统计，农民工群体中真正在城市扎根、居住10年以上的，不到农民工总数的两成。其中的原因主要有两点：一方面，农民宅基地权益保障机制尚不完善，全国农村宅基地闲置率超过18%。预计政策将通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出等，来增加农户的财产性收入。另一方面，较低收入与较高城镇生活成本之间存在矛盾，预计政策将积极开展农民工稳就业职业技能培训、改革最低工资标准、完善就业补贴等。
　　▍户籍改革对消费、住房需求的整体拉动效果有望达到万亿级别，但需综合考虑改革推进节奏、农民工群体结构性变化等因素带来的影响。根据我们测算，预计农民工进城落户每年或带来2202亿元的新增消费需求（占比社零0.5%左右）、4095亿元的新增购房需求（占比地产销售总额3.1%左右）、1375亿元的新增租房需求（占比住房租赁市场总额6%左右）。但是，户籍改革牵一发而动全身，必须全盘考虑、逐步推进。此外，户籍改革对内需的实际拉动效果还需综合考虑农民工群体的结构性变化等其他因素影响。例如，“新生代农民工”边际消费倾向更高、农民工流动半径逐渐缩小等，可能导致户籍的消费抑制效应有所减弱。
　　▍风险因素：经济增速下行风险；政策不及预期；户籍改革进度不及预期。

研究报告全文：户籍改革再深化流动中国添活力新发展格局系列报告之三2023828中信证券研究部核心观点户籍改革是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环也是扩大内需的重要抓手当前改革已步入深水区预计重点或围绕实现基本公共服务均等化提升农民工落户城镇意愿两方面展开根据我们测算预计农民工进城落户每年或带来2202亿元的新增消费需求占比社零05左右4095亿元的新增购房需求占比地产销售总额31左右1375亿元的新增租房需求占比住房租赁市场总额6左右实际效果需综合考虑改革推进节奏农民工群体杨帆结构性变化等因素的影响宏观与政策首席户籍改革是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环也是扩大内需的重分析师要抓手一方面城镇化是现代化的必由之路党的二十大报告强调推S1010515100001进以人为核心的新型城镇化加快农业转移人口市民化根据国家统计局截至2022年在城镇居住的进城农民工数量达到13亿人户籍人口城镇化率477距离常住人口城镇化率6522的水平仍有一定差距另一方面户籍改革可以有效释放住房消费需求出于对缺乏社会保障等方面的顾虑进城农民工普遍不敢消费根据国研中心数据农民工边际消费倾向大约比城镇居民低15-20于翔改革开放以来户籍改革沿着自下而上从地方试点到全国推广演进农政策研究联席首席业转移人口市民化进程成效可观户籍改革工作主要分为三个层次展开分析师分别为全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制全面放宽城S1010519110003区常住人口300万至500万的型大城市落户条件完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策截至2022年城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制超过1亿农业转移人口在城镇落户同时浙江江苏等十余个地区以省份为单位全面放开落户条件长三角珠三角户籍准入年限同城化累计互认工作加快推进伴随改革步入深水区关于是否能落户愿落户的更多难点问题开始凸显刘春彤从人口流入城市来看集中流入城市的基本公共服务供给压力较大预计政策研究分析师政策将强化随迁子女教育保障提高社保统筹层次同时落实人地钱S1010520080003挂钩机制根据我们测算每年农业转移人口市民化的平均成本约占地方财政收入的12随着农民工群体出现老龄化趋势人口流入省份的社保支出压力也会增加对此预计政策一方面或持续提高社会保险统筹层次加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给发展保障性租赁住房等另一方面进一步落实人地钱挂钩机制包括加大对人口流入城市的财政转移支付力度加快建立全国统一大市场对建设用地指标进行跨省交易和调配等联系人任柳蓉从进城农民工来看落户城镇意愿有限预计政策将稳慎推进宅基地改革试点完善自愿退出补偿机制以及强化农民工劳动权益保障根据经济日报统计农民工群体中真正在城市扎根居住10年以上的不到农民工总数的两成其中的原因主要有两点一方面农民宅基地权益保障机制尚不完善全国农村宅基地闲置率超过18预计政策将通过探索宅基地使用权的流转抵押自愿有偿退出等来增加农户的财产性收入另一方面较低收入与较高城镇生活成本之间存在矛盾预计政策将积极开展农民工稳就业职业技能培训改革最低工资标准完善就业补贴等户籍改革对消费住房需求的整体拉动效果有望达到万亿级别但需综合考虑改革推进节奏农民工群体结构性变化等因素带来的影响根据我们测算预计农民工进城落户每年或带来2202亿元的新增消费需求占比社零05左右4095亿元的新增购房需求占比地产销售总额31左右1375亿元的新增租房需求占比住房租赁市场总额6左右但是户证券研究报告请务必阅读正文之后第27页起的免责条款和声明新发展格局系列报告之三2023828籍改革牵一发而动全身必须全盘考虑逐步推进此外户籍改革对内需的实际拉动效果还需综合考虑农民工群体的结构性变化等其他因素影响例如新生代农民工边际消费倾向更高农民工流动半径逐渐缩小等可能导致户籍的消费抑制效应有所减弱风险因素经济增速下行风险政策不及预期户籍改革进度不及预期请务必阅读正文之后的免责条款和声明2新发展格局系列报告之三2023828目录城镇化下半场重在提质户籍改革赋能流动中国5深入推进新型城镇化加快释放内需动能5从地方试点到全国推进改革阶段性成效显著6改革步入深水区解决能落愿落两大难点10推进公共服务均等化落实人地钱挂钩10土改增强落户意愿促就业提升工资收入16改革蕴含可观内需潜力但实际效果取决于多重因素24风险因素26插图目录图1城镇化率的国际对比情况5图2常住人口和户籍人口城镇化率之间存在18左右的较大差距5图32020年农民工食品烟酒居住消费支出占比6图42020年城镇居民食品烟酒居住消费支出占比6图5改革开放后户籍制度改革历史沿革8图6当前地方财政收支平衡压力较大11图7农民工年龄结构变化趋势12图8城镇职工基本养老保险基金的累计结余变化12图9城镇职工基本医疗保险基金统筹账户的累计结余变化12图10保障性租赁住房的政策支持14图112021年各省份人口净流入情况按净流入人数排序14图12中央财政农业转移人口市民化奖励资金历年情况15图132022年农业转移人口市民化资金各省分配情况15图14政策法规已经对进城落户农民的土地权益予以了充分保障17图15农村宅基地相关政策脉络梳理19图16农用地三权分置与宅基地三权分置对比22图172021年农民工主要分布的六大行业23图182021年农民月均工资与城镇单位就业人员月均工资对比23图192017年2023年各省市最低工资标准变化23图20根据农民工分布加权计算平均房价25图212010年农民工流动情况25图222022年农民工流动情况25表格目录表1近年来关于户籍改革的重要政策表述5表2户籍改革分城市层级推进9表3十四五新型城镇化实施方案要点梳理9表4浙江省户籍制度改革政策亮点梳理9请务必阅读正文之后的免责条款和声明3新发展格局系列报告之三2023828表5关于农民工市民化成本测算的过往研究10表6社科院测算农业转移人口市民化的人均公共成本为131万元10表7农民工市民化需要耗费的财政支出测算11表8人地挂钩机制的5个措施16表9农村土地承包相关政策脉络梳理17表10浙江象山县盘活闲置宅基地案例20表11部分宅基地有偿退出试点案例21表12农民工进城落户对消费的拉动效果测算24表13农民工进城落户对住房的拉动效果测算24请务必阅读正文之后的免责条款和声明4新发展格局系列报告之三2023828城镇化下半场重在提质户籍改革赋能流动中国深入推进新型城镇化加快释放内需动能城镇化建设已进入下半场提质是关键加快农业转移人口市民化是推进以人为本为核心的新型城镇化的首要任务改革开放以来中国经历了世界上规模最大速度最快的城镇化进程根据国家统计局截至2022年在城镇落户的农业转移人口数量达到14亿人2022年常住人口城镇化率达到6522但是从发展的质量看我国户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率两者之间仍然存在18左右的差距农业转移人口市民化质量有待进一步提高进城农民与城里人在教育社保等公共服务上的不平等促使城乡老二元结构转化为城镇内部户籍居民与流动人口的新二元分割党的二十大报告强调推进以人为核心的新型城镇化加快农业转移人口市民化十四五新型城镇化实施方案明确提出到2025年全国常住人口城镇化率稳步提高户籍人口城镇化率明显提高户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小因此持续加大各类优质公共服务供给为更多流动人口在城镇落户创造条件是进一步释放城镇化潜力的关键所在图1城镇化率的国际对比情况图2常住人口和户籍人口城镇化率之间存在18左右的较大差距中国美国英国户籍人口城镇化率法国德国日本常住人口城镇化率100常住人口城镇化率-户籍人口城镇化率右轴80701960605018404030202017010016201720182019202020211978195419581962196619701974198219861990199419982002200620102014201820221950资料来源Wind中信证券研究部资料来源Wind中信证券研究部表1近年来关于户籍改革的重要政策表述时间文件政策表述全面放开建制镇和小城市落户限制有序放开中等城市落户限制人口在50万至100万的关于进一步推进户籍制度合理确定大城市人口在100万至300万落户条件严格控制特大城市人口在500万2014年改革的意见以上人口规模并改进其现行落户政策同时建立城乡统一的户口登记制度取消农业户口与非农业户口性质区分另外切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益保障随迁子女平等享有受教育权利完善公共就业创业服务体系扩大社会保障覆盖面国家新型城镇化规划2014年改善基本医疗卫生条件拓宽住房保障渠道等一系列举措推进农业转移人口享有城镇基20142020年本公共服务并要求创新体制机制建立健全农业转移人口市民化推进机制全面放开放宽重点群体落户限制调整完善超大城市和特大城市落户政策户籍人口比重低的超大城市和特大城市要进一步放宽外来人口落户指标控制加快提高户籍人口城镇推动1亿非户籍人口在城2016年化率加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制建立财政性建设市落户方案资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制关于建立健全城乡融合发聚焦城乡要素合理配置基本公共服务普惠共享基础设施一体化发展乡村经济多元化2019年5月展体制机制和政策体系的指发展农民收入持续增长等体制机制建设具体措施包括健全农业转移人口市民化机制导意见建立城市人才入乡激励机制改革完善农村承包地制度稳慎改革农村宅基地制度建立请务必阅读正文之后的免责条款和声明5新发展格局系列报告之三2023828时间文件政策表述集体经营性建设用地入市制度等坚持存量优先带动增量统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖中华人民共和国国民经济健全农业转移人口市民化配套政策体系加快推动农业转移人口全面融入城市放开放宽2021年3月和社会发展第十四个五年规除个别超大城市外的落户限制试行以经常居住地登记户口制度完善财政转移支付与农划和2035年远景目标纲要业转移人口市民化挂钩相关政策提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定关于推进以县城为重要载2022年5月提出全面取消县城落户限制政策保障农民工等非常住人口均等享有基本公共服务体的城镇化建设的意见坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务存量优先带动增量稳妥十四五新型城镇化实施2022年7月有序推进户籍制度改革推动城镇基本公共服务均等化健全配套政策体系提高农业转方案移人口市民化质量大力推进以人为核心的新型城镇化调整优化超大特大城市落户政策完善积分落户制公安机关服务保障高质量2023年8月度更好地解决进城普通劳动者的落户问题探索户籍准入同城化支持具备条件的都市发展若干措施圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认居住证互通互认资料来源国务院公安部中信证券研究部此外户籍改革有助于推动农业转移人口有效释放住房消费需求为城镇经济发展增添活力一方面从消费支出的绝对数看农民工消费水平低于城市居民根据新生代农民工的消费水平与消费结构与上一代农民工的比较王美艳的数据2016年新生代农民工家庭的消费支出合计约29959元远低于城镇居民家庭的合计约80901元另一方面即使不考虑收入水平的差异农民工边际消费倾向也明显低于城镇本地户籍居民根据国研中心数据农民工消费倾向平均为50而城镇居民则为68农民工虽然生活在城市但消费倾向比城镇本地户籍居民低18从结构上来看根据国研中心统计农民工在食品烟酒居住等基础消费上的支出占比超过60明显高于城镇居民54而教育文娱及医疗保健等方面的支出合计占比仅为8明显低于城镇居民的18由此可见出于对缺乏社会保障等方面的顾虑农民工普遍存在不敢消费不愿消费的问题较大程度上抑制了消费需求的释放图32020年农民工食品烟酒居住消费支出占比图42020年城镇居民食品烟酒居住消费支出占比食品烟酒居住食品烟酒居住衣着及其他生活用品交通和通信衣着及其他生活用品交通和通信教育文化和娱乐医疗保健教育文化和娱乐医疗保健其他物品及服务其他物品及服务资料来源国研中心中信证券研究部资料来源国研中心中信证券研究部从地方试点到全国推进改革阶段性成效显著改革开放以来户籍改革沿着自下而上从地方试点到全国推广演进具体来看请务必阅读正文之后的免责条款和声明6新发展格局系列报告之三2023828二元户籍制度松动期1978-1996年改革开放以来全国大量农村劳动力离开黄土地去城市营生一方面源于经济由计划体制向市场体制转轨社会活力竞相迸发非农产业劳动要素需求旺盛带动了农村地区劳动力向城镇转移另一方面在广大农村地区以家庭联产承包责任制方式实施农村土地制度改革削弱了土地对劳动力的束缚这一时期原先的二元户籍制度开始出现松动农转非标准和数量放宽1980年国务院多部门联合发布关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定在农转非指标控制方面有所放宽譬如科技骨干部分边防军官等为社会发展做出杰出贡献者的农村家属可被纳入城镇户口根据新中国成立以来户籍制度的变迁改革及经验启示唐琼吴静政策落实后农转非的指标数量有所增加不到当地非农业人口的2即可口粮自理户籍1984年11月颁布实施国务院关于农民进入集镇落户问题的通知这一文件改变了集镇落户的规定即口粮自理情况下在集镇务工从商者以及长期稳定在乡镇企业务工的农民及其亲属准予落户集镇暂住证寄住证政策1985年7月公安部出台关于城镇暂住人口管理规定将公民长期在非户籍地居住纳入合法范畴对人口流动进行深入的规范化管理一是暂住证制度申请条件是年满16周岁且暂住时间超过3个月的人口二是通过与常住户口所在地的户口管理机关和雇佣单位合作管理暂住时间较长的外来人口三是寄住证制度寄住证是针对外来人口暂住时间较长的将其户口状态变更为寄住并给予其寄住证同年9月中华人民共和国居民身份证条例明确规定身份证可作为公民身份的凭证由此打破了一户一簿的限制户籍改革有限放开期1997-2011年在这一阶段小城镇中小城市户籍条件限制快速放开大城市的落户门槛仍然较高1997年5月公安部颁布小城镇户籍管理制度改革试点方案允许将满足条件且已就业生活在小城镇的农村人口纳入城镇常住人口范围并为其办理城镇常住户口同时规定不允许向落户小城镇的人口收取城镇增容费1998年公安部发布的关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见进一步明确放开限制条件拥有和保留农村承包地和自留地的农户也可申请在城市落户在城市投资购买商品房的公民其本人与共同居住的直系亲属均可申请城市定居等此外2008年中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出放宽中小城市落户条件全国多地取消二元户籍户籍改革加速推进阶段2012年-至今2012年2月国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知指出要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移逐步满足符合条件的农村人口落户需求逐步实现城乡基本公共服务均等化2013年11月发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出了户籍改革要分类型推进即加快户籍制度改革要全面放开建制镇和小城市落户限制有序放开中等城市落户限制合理确定大城市落户条件严格控制特大城市人口规模此后的户籍改革的加速期大致可以包括两个时期请务必阅读正文之后的免责条款和声明7新发展格局系列报告之三2023828一是2019年国家发改委公布2019年新型城镇化建设重点任务首次提出分层次推进此后在十四五规划纲要十四五新型城镇化实施方案等文件里反复重申截至2022年城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制城区常住人口100万至300万的型大城市要全面取消落户限制城区常住人口300万至500万的型大城市要全面放开放宽落户条件并全面取消重点群体落户限制超大特大城市要调整完善积分落户政策大幅增加落户规模精简积分项目确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例此后在十四五规划纲要十四五新型城镇化实施方案等文件里反复重申这点根据公安部2023年8月3日在京召开新闻发布会截至2022年城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制超过1亿农业转移人口在城镇落户户籍改革思路更加明确推动农业转移人口进得来留得住有发展二是近期户籍改革再提速既包括公安部发声强调推进户籍改革同时又有浙江江苏等经济发达地区以省份为单位加速全面放开落户条件2023年8月3日公安部发布公安机关服务保障高质量发展若干措施并召开新闻发布会提出推进以人为核心的新型城镇化全面放宽大城市落户条件完善特大城市积分落户政策等其中强调将推动全面建立城乡统一的户口登记制度便利畅通农业转移人口落户渠道全面提升基本公共服务水平推动农业转移人口市民化工作取得重要进展8月江苏省发改委在关于促进全省经济持续回升向好助力高质量发展继续走在前列的若干政策措施征求意见稿中指出全省南京苏州市区除外全面取消落户限制政策此前浙江也于2023年7月宣布全省杭州市区除外全面取消落户限制政策杭州市区逐步取消年度落户名额限制为推动农业转移人口全面融入城市浙江还在职业技能培训保障性租赁住房建设随迁子女就读跨省异地就医公益法律服务等多方面提出量化目标截至目前已有山东河南甘肃等十余个省份全面放开落户此外自2019年以来一些城市和地方已率先实行了户籍准入同城化累计互认其中长三角珠三角是被点名要探索率先实现户籍准入年限同城化累计互认的两大城市群此次浙江也提出推行全省范围内社保缴纳居住时间等户籍准入年限累计互认逐步拓展到长三角区域内累计互认图5改革开放后户籍制度改革历史沿革二元户籍制度户籍改革有限户籍改革加速松动期放开期推进阶段1978-19961997-20112012-至今农转非放宽关于解决部分两个加速期小城镇改革试点小城镇户籍管1980专业技术干部的农村家属迁往城镇199720192019年新型城镇化建设重点由国家供应粮食问题规定理制度改革试点方案任务首次提出分层次推进此后在十四五规划纲要十四五新型城镇化实施小城镇户籍条件放宽关于解决方案等文件里反复重申口粮自理户籍国务院关于当前户口管理工作中几个突出问题19841998农民进入集镇落户问题的通知2000的意见关于促进小城镇健康公安部发声强调推进户籍改革同时浙江江苏等经济发发展的若干意见2023达地区以省份为单位加速全面放开落户条件寄住证暂住证身份证关于多地取消二元户籍中共中央关1985城镇暂住人口管理规定中华2008于推进农村改革发展若干重大问题人民共和国居民身份证条例的决定资料来源国务院公安部党的十八大报告等中信证券研究部绘制请务必阅读正文之后的免责条款和声明8新发展格局系列报告之三2023828表2户籍改革分城市层级推进落户限制人口规模城市尚未取消落户限制城区人口1000万北京上海基本取消重点人群落户限制城区人口1000万广州深圳重庆天津城区人口500万-1000万东莞武汉成都杭州南京郑州西安济南沈阳青岛城区人口300万-500万哈尔滨长春大连合肥昆明太原长沙苏州南宁乌鲁木齐石家庄厦门宁波福州全面取消落户限制城区人口300万全国其他城市资料来源国家发改委十四五新型城镇化实施方案中信证券研究部表3十四五新型城镇化实施方案要点梳理政策方向政策路径具体措施放开放宽除个别超大城市外的落户限制试行以经常居住地登记户口制度全面取消城区常住人口300落户门槛放宽万以下的城市落户限制全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策进得来促进便捷落户完善全国公开统一的户籍管理服务平台强调依法保障进城农民的农村农村土地承包权宅基地使用权集体收益分配权建立农村产权流解决后顾之忧转市场体系同时健全农户三权市场化退出机制和配套政策等措施供给端建立基本公共服务同常住人口挂钩由常住地供给的机制并要求省级政府按照常住人完善城镇基本公共服口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局定期调整本地区基本公共服务标准务提供机制需求端响应农业转移人口的需求提高居住证持有人义务教育和住房保障等的实际享有水平鼓励探索实施电子居住证改革子女教育明确以公办学校为主加快解决教师编制和学位供给不足问题扩大教育保障范围等三个方面强化随迁子女基本公共教育保障留得住社会保障从巩固提高各项社会保险统筹层次逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制畅通社会保险关系转移接续加强执法监督等四方面全方位提升转移人口的社会提高保障能力和水平保障水平特别是提出了完善全国统一的社会保险和医疗保障信息服务平台支持有条件的地区有序推进居住证持有人在常住地申办最低生活保障等创新性举措劳动权益立足治标治本提出了建立健全劳动者平等参与市场竞争的就业机制新就业形态劳动者劳动权益保障机制欠薪治理长效机制法律援助服务机制等四大机制从机制建设上全面保障农民工的劳动保障要聚焦用工矛盾突出的行业和网约配送直播销售等新业态持续大规模开展面向新生代农民工提高职业技能培训的等的职业技能培训针对性和有效性提高职业院校课程设置与市场需求的契合度加快培育双师型教师队伍有发展推动公共实训基地共建共享支持职业技能培训线上平台建设扩大职业技能培训覆探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券盖面扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模探索通过技能水平测试等对农民工进行学历教育学分认定资料来源国家发改委十四五新型城镇化实施方案中信证券研究部表4浙江省户籍制度改革政策亮点梳理政策方向细分路径具体措施离开常住户口所在地在其他县市设区市市区居住的应当按规定主动申报居住登记登记的实行以经常居规范居住登记住地登记户口居住信息按照规定可以作为落户时确认落户地居住年限等办理条件的依据制度落实居住落户在杭州市城区经常居住符合杭州市积分落户条件的可以在杭州市城区落户在本省其他城镇地区请务必阅读正文之后的免责条款和声明9新发展格局系列报告之三2023828政策方向细分路径具体措施经常居住有合法稳定住所含租赁下同的可以在居住地落户在居住地居住半年以上符合有合法稳定就业合法稳定住所连续就读条件之一的可以按规定申深化居住证制度领居住证实施网上核发居住证探索推行居住证互认转换办理集成应用试行居住证转户探索建立居住证与落户有效衔接机制提供落户便利逐步实现在城镇地区除杭州市城区外居住籍制度达到一定年限的居住证持有人可以凭居住证在居住地落户实行宽松便捷的人才落户政策符合居住地或者工作地县级及以上有关职能部门规定条件的各类人放开人才落户才可以在当地落户全面放开放宽放宽城镇地区除杭州市城区外投靠落户条件投靠子女的取消父母年龄限制投靠父母的放城镇地区落户放宽投靠落户宽子女条件市内投靠的投靠对象放宽至户主的直系亲属配偶及其直系亲属子女的配偶限制实行户籍准入年实行社会保险缴纳年限长三角城市群内同城化累计对居住年限推行设区市范围内互认鼓励各地限累计互认在长三角城市群内开展同城化累计互认优化长三角地区户籍业务区域通办和跨省通办探索开展户籍业务数字化办理逐步实现网上随时办构建人口管理服务数字化体系全域就近办跨省远程办简易快捷办推进网络身份认证居民身份证电子证照应用拓展电子证照应用场景资料来源浙江省人民政府办公厅关于高质量推进户籍制度改革的通知中信证券研究部改革步入深水区解决能落愿落两大难点推进公共服务均等化落实人地钱挂钩综合考虑目前的已有研究我们预计农民工市民化成本平均约为10-25万元人其中政府承担50左右农业人口市民化的过程中为保证农民工与本市居民享受相同的福利待遇需政府用人企业和农民工自身在社会福利及公共服务方面付出一定的成本政府方面主要指政府的社会保障投入城镇建设维护投入公共服务管理投入保障性住房投入以及农民工子女所接受的义务教育投入此外还有一部分远期的养老保险补助支出个人方面市民化农民工自身需要承担生活成本支出住房支出个人保障支出等参考现有研究对农民工市民化成本进行的测算结果我们认为农民工市民化的成本区间因地区存在较大差异平均水平落在10到25万元人之间其中政府承担50左右例如中国社科院曾在2013年发布城市蓝皮书称目前我国东中西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为176万元104万元和106万元全国平均为131万元人农业转移人口就地市民化公共成本分担及对策建议吴曼测算了2016-2020年石家庄市农民工市民化成本约为15万元人其中政府承担约8万元人表5关于农民工市民化成本测算的过往研究政府资料来源范围市民化成本万元人比例城市蓝皮书全国2556江苏外来农民工市民化成本测算及分摊江苏省143农业转移人口市民化公共成本测算及分担以福建省107福建为例农业转移人口就地市民化公共成本分担及对策建议石家庄15153资料来源城市蓝皮书社科院江苏外来农民工市民化成本测算及分摊张继良马洪福农业转移人口市民化公共成本测算及分担以福建为例李为农业转移人口就地市民化公共成本分担及对策建议吴曼中信证券研究部表6社科院测算农业转移人口市民化的人均公共成本为131万元项目市民化成本元年公共成本城镇建设维护成本677请务必阅读正文之后的免责条款和声明10新发展格局系列报告之三2023828项目市民化成本元年公共服务管理成本806社会保障成本41356义务教育成本14180住房保障成本12011其他61970合计131000生活成本14710住房成本100906个人成本社会保障成本2975合计118591资料来源城市蓝皮书社科院中信证券研究部对于人口流入城市我们测算农民工市民化或需地方政府每年承担约17万亿左右的财政支出占2022年地方财政收入15可能会形成较大的财政压力根据国家统计局2022年农民工监测调查报告我国进城农民工为133亿人假设以人均10万元的人均市民化政府投入测算则对应总政府支出为133万亿元假设户籍改革推进下农民工在未来8年全部完成市民化则对应每年的财政支出17万亿元占2022年地方财政收入的15截至2023年5月我国地方财政收支缺口已经达到131万亿收支缺口占收入比近90地方财政收支平衡压力较大如果推行农民工市民化过快可能会形成较大的财政压力表7农民工市民化需要耗费的财政支出测算人均市民化成本万元人10进城农民工人数亿人133市民化总成本万亿元133假设完成全部市民化的时间年8平均每年市民化成本万亿元年172022年地方财政收入万亿元109市民化成本占地方财政收入比重15资料来源国家统计局中信证券研究部测算注该测算对人均市民化成本和市民化进度的假设具有主观性图6当前地方财政收支平衡压力较大地方财政收支缺口万亿元收支缺口收入右轴1410012801086064042020020162017201820192020202120222023YTD资料来源Wind中信证券研究部注2023年数据截至5月财政收入支出分别为一般公共预算和政府性基金预算加总请务必阅读正文之后的免责条款和声明11新发展格局系列报告之三2023828同时伴随农民工群体老龄化趋势人口流入省份社保支出压力可能也会进一步增加根据国家统计局2022年我国40岁以上农民工人数占比已经达到了53的水平近十年来占比逐年增加农民工平均年龄也达到423岁由于基本养老保险基本医疗保险目前实行的分别是省级统筹市级统筹因此伴随人口老龄化趋势人口流入规模较大省份的社保压力可能会相应加大图7农民工年龄结构变化趋势16-20岁21-30岁31-40岁41-50岁50岁以上100908070605040302010020182019202020212022资料来源国家统计局中信证券研究部注2023年数据截至5月财政收入支出分别为一般公共预算和政府性基金预算加总图8城镇职工基本养老保险基金的累计结余变化图9城镇职工基本医疗保险基金统筹账户的累计结余变化城镇职工基本养老保险亿元城镇职工基本医疗保险统筹账户亿元累计结存增长率右轴累计结存增长率右轴6000040250005050000302000040400002015000303000010100002020000010000-105000100-200020102011200720082009201220132014201520162017201820192020202120222008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222007资料来源国家统计局中信证券研究部资料来源人社部中信证券研究部展望后续我们认为政策或从以下两方面统筹推进保障基本公共服务供给到位一方面预计政策或持续提高社会保险统筹层次加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给发展保障性租赁住房等具体来看1提高社保统筹层次逐步从省市级统筹过渡到全国统筹基本养老保险方面2022年12月中央经济工作会议再次强调要稳妥推进养老保险全国统筹进一步凸显出养老保险全国统筹工作的重要性基本医疗保险方面2020年中共中央国务院在关于深化医疗保障制度改革的意见中提出按照分级管理责任共担统筹调剂预算考核的思路推进省级统筹2021年十四五全民医疗保障规划提出按照政策请务必阅读正文之后的免责条款和声明12新发展格局系列报告之三2023828统一规范基金调剂平衡完善分级管理强化预算考核提升管理服务的方向推动省级统筹党的二十大报告也专门提出要推进基本医保的省级统筹我们预计后续政策或持续提高社会保险统筹层次2教育资源再分配包括加大人口集中流入城市义务师资队伍供给将随迁子女占比较高的民办义务教育学校纳入政府购买学位范围等2023年国务院印发的关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见提到建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制按实际服务人口规模配置教育资源切实解决人口集中流入地区教育资源供需矛盾目前我国相当一部分地区出台了异地中高考政策实现随迁子女在流入地义务教育公平但仍有部分发达地区城市的农民工随迁子女存在入学难准入条件高选择空间小等多种问题以上海为例根据关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见有效期至2027年上海实行权责对等梯度赋权的随迁子女公共教育服务制度即通过上海市户口上海市居住证积分上海市居住证将常住人口分梯度赋予教育资源展望后续我们认为政策可能会继续从以下方面发力加大中央财政投入抓好新建改扩建公办学校项目建设根据教育部新闻发布会介绍2022年全国教育事业发展基本情况2022年中央财政安排十四五国家基础教育重大项目计划资金共计605亿元全国通过新建改扩建等方式新增城镇义务教育学位500余万个根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制定额加大人口集中流入城市义务师资队伍供给根据2018年中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见要加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度在核定的教职工编制总额和岗位总量内按照班额生源等情况统筹调配各校教职工编制和岗位数量继续扩大优质公办学位供给2021年关于督促进一步做好进城务工人员随迁子女就学工作的通知中通报了300个随迁子女在公办学校就读比例较低的县区要求优先将随迁子女占比较高的民办义务教育学校纳入政府购买学位范围根据教育部2020年全国进城务工人员随迁子女达14297万在迁入地公办学校就读含政府购买学位的比例达858这一比例在2022年上升到了95不断优化完善分梯度公共教育制度降低入学门槛精简证明材料以成都为例2022年关于做好来蓉就业人员和本市户籍跨行政区域居住就业人员随迁子女接受义务教育工作的通知将随迁子女入学基本条件中的需合法稳定居住满一年降至半年积分申请分值由15分降低为10分等成都市教育进一步公平化均等化此外教育部要求从2021年起各地均不得要求家长提供计划生育超龄入学户籍地无人监护等证明材料精简不必要的证明材料3大力支持三类住房保障体系人口集中流入城市的保障性租赁住房建设有望加快发展我国2021年国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见首次确立了我国住房保障体系以公租房保障性租赁住房和共有产权住房为主体其中保障性租赁住房专为解决新市民青年人等群体的住房困难问题而诞生2022年8月17日在国家卫健请务必阅读正文之后的免责条款和声明13新发展格局系列报告之三2023828委新闻发布会上住建部住房保障司副司长潘伟提及十四五期间全国计划筹集建设保障性租赁住房870万套间预计可以帮助2600多万新市民青年人改善居住条件分地区看人口净流入较大的城市对保障性租赁住房建设提出了更高的目标根据各地十四五规划北京上海深圳广州分别提出40万套47万套40万套和60万套的目标占新增住房供给45左右2022年1月全国住建工作会议提出大力增加保障性租赁住房供给以人口净流入的大城市为重点根据国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见进一步完善人口净流入大城市的土地支持政策比如探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房对企事业单位依法取得使用权的土地在符合规划权属不变满足安全要求尊重群众意愿的前提下允许用于建设保障性租赁住房提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例等从资金来源上看国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见提出支持银行业以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款不纳入贷款集中度管理支持银行业金融机构发行金融债券募集资金用于保障性租赁住房贷款投放此外保障性租赁住房REITs也能提供资金来源目前已有红土深圳安居REITs中金厦门安居REITs华夏北京保障房REITs等多只保租房REITs上市图10保障性租赁住房的政策支持资料来源国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见中信证券研究部图112021年各省份人口净流入情况按净流入人数排序万人户籍人口常住人口人口净流入常住人口-户籍人口右轴140003000人口净流入省份人口净流出省份1200020001000010008000600004000-100020000-2000北京海南山西河北广东浙江上海江苏新疆福建天津辽宁宁夏西藏青海山东陕西云南吉林重庆甘肃湖北江西湖南广西四川贵州安徽河南黑龙江内蒙古资料来源国家统计局中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明14新发展格局系列报告之三2023828另一方面预计政策或继续完善人钱挂钩钱随人走人地挂钩以人定地的制度安排提升地方政府推进农民工市民化的积极性2016年为调动地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性解决土地住房公共服务空间供需错配问题政府工作报告首次提出建立健全人地钱挂钩政策同年国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知出台在财政支付土地社保方面推进一揽子改革破除农民工市民化障碍2022年9月关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见也提出了推进以人为核心的新型城镇化探索建立人地钱挂钩以人定地钱随人走制度关于人钱挂钩钱随人走包括农业转移人口市民化奖励资金均衡性转移支付时更加注重人口流向等2016年起中央财政设立农业转移人口市民化奖励资金用于增强各地区落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力2022年新修订的中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法相较此前版本强调突出重点区域扶持以各省农业转移人口实际进城落户数为核心因素对农业转移人口落户规模大新增落户多基本公共服务成本高的地区加大支持根据财政部数据截至2022年底中央财政已经发放了2000亿元农业转移人口市民化奖励资金且资金额度逐年抬升预计后续中央财政农业转移人口市民化奖励资金规模将平稳增加另一方面财政转移支付制度与户籍制度改革匹配协调方面也做了许多探索2016年国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知提出均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素2022年修订的中央对地方均衡性转移支付办法在一般公共服务标准财政转移支付中对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算此外教育的转移支付参考基准为学籍数而非户籍数也在一定程度考虑了农业转移人口市民化的因素图12中央财政农业转移人口市民化奖励资金历年情况亿元图132022年农业转移人口市民化资金各省分配情况亿元450354003035025300202502001515010100550002016201720182019202020212022河南广西江苏四川安徽湖南河北山东浙江湖北贵州江西陕西福建新疆云南重庆山西甘肃辽宁天津广东资料来源财政部中信证券研究部资料来源财政部中信证券研究部关于人地挂钩以人定地包括深化深度贫困地区跨省交易的基础上积极探索推广城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省交易等2016年8月发改委联合四部门印发关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见提出城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制人地挂钩正式建立具体来看综合考虑城镇容纳空间等因素现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇对于进城落户人口按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地现状人均水平在请务必阅读正文之后的免责条款和声明15新发展格局系列报告之三2023828100-150平方米之间的城镇按照人均80平方米标准安排现状人均水平超过150平方米的城镇按照人均50平方米标准安排2022年7月公布的十四五新型城镇化实施方案进一步强调各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模根据国土资源部数据2015-2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩其中包含了进城落户1亿人口的各类用地需求约为1200万亩而关于存量建设用地的统筹管理目前更多是省域内调剂如河南安徽山东浙江等地尚未在全国范围内统一推广跨省域调剂此前主要是帮扶省份省级人民政府根据国家下达的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂任务来执行脱贫攻坚的诉求相对更强伴随建设高标准市场体系行动方案中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见等文件的出台我们认为政策将加快建立全国统一大市场对建设用地指标进行跨省交易和调配等表8人地挂钩机制的5个措施序号措施具体内容实行差别化进城落户人口城镇新增建设用地标准现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇按照人均100平方米标准安排1差别化用地标准在100-150平方米之间的城镇按照人均80平方米标准安排超过150平方米的城镇按照人均50平方米标准安排超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地充分考虑区域经济社会发展水平土地利用现状节约集约用地要求和人2规划统筹管控口规模等因素特别是进城落户人口数量和流向科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量合理安排各类城镇3改进用地计划安排新增建设用地年度计划专项安排进城落户人口相应的新增建设用地计划指标统筹考虑各类各业建设用地供应优先保障住房特别是落户人口的保障房4优化土地供应结构以及教育医疗养老就业等民生和城镇基础设施建设用地提高农村土地利用效结合农村宅基地制度改革允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿5率有偿退出或转让宅基地鼓励农村土地经营权规范有序流转资料来源关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见中信证券研究部土改增强落户意愿促就业提升工资收入土地权益保障机制的不完善一定程度上降低了进城农民工在城镇落户的意愿2015年四川省统计局对成都绵阳等9个城市的进城务工人员进行调查538的受访者不愿将农村户口转为城镇户口在农民工不愿落户城市原因中378的受访者表示想保留家中的土地权益2016年中国社科院发布中西部工业化城镇化和农业现代化处境与对策其中的中西部农民向城镇转移意愿分布显示不太想的占2482完全不想的占2413担心失去土地权益同样是其中重要原因农民对自己迁走户籍后土地权益被收回的担心在一定程度上降低了其落户城镇的意愿目前不断完善的政策法规已经对进城落户农民的土地权益予以了充分保障在农用地上法律上充分保障了进城落户农户的承包权和经营权2018年12月修订的中华人民共和国农村土地承包法规定承包期内发包方不得收回承包地国家保护进城请务必阅读正文之后的免责条款和声明16新发展格局系列报告之三2023828农户的土地承包经营权不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件在宅基地上法律将农民进城落户与退出宅基地脱钩并明确了城镇户籍子女对宅基地的继承权2021年9月出台的中华人民共和国土地管理法实施条例同样明确规定禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件以法律的形式保障了进城落户农民对于宅基地的权益此外2020年9月自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复明确了农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记解决了长期存在于现实中的宅基地继承问题为有意进城落户的农民解除了宅基地使用权可能被收回的后顾之忧图14政策法规已经对进城落户农民的土地权益予以了充分保障资料来源中华人民共和国土地承包法中华人民共和国土地管理法实施条例央广网中信证券研究部绘制一方面承包土地经营权流转机制已较为完善有效拓宽了农民的增收渠道2014年1月的中央农村工作会议指出土地承包经营权主体同经营权主体发生分离这是我国农业生产关系变化的新趋势要落实集体所有权稳定农户承包权放活土地经营权农村土地制度实现从所有权承包经营权两权分离到所有权承包权和经营权三权分离的转变在三权分置原则的指导下农用地经营权流转抵押担保入股有偿退出等相关制度不断完善放活农用地经营权成为促进农民增收的有效手段中国农村土地制度改革的农户增收效应来自三权分置的经验证据周力和沈坤荣的测算指出三权分置政策的确立在2009-2019年期间促进了农户增收19约每户1054元表9农村土地承包相关政策脉络梳理时间事件文件内容稳定农村土地承包关系并保持长久不变在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下关于全面深化改革若干重大问赋予农民对承包地占有使用收益流转及承包经营权抵押担保权能允许农民以2013年11月题的决定承包经营权入股发展农业产业化经营鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户家庭农场农民合作社农业企业流转发展多种形式规模经营请务必阅读正文之后的免责条款和声明17新发展格局系列报告之三2023828时间事件文件内容稳定农村土地承包关系并保持长久不变在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下关于全面深化农村改革加快推赋予农民对承包地占有使用收益流转及承包经营权抵押担保权能在落实农村2014年1月进农业现代化的若干意见土地集体所有权的基础上稳定农户承包权放活土地经营权允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资关于引导农村土地经营权有序鼓励承包农户依法采取转包出租互换转让及入股等方式流转承包地按照全国统2014年11月流转发展农业适度规模经营的意一安排稳步推进土地经营权抵押担保试点研究制定统一规范的实施办法探索建见立抵押资产处置机制在农村耕地实行所有权承包权经营权三权分置的基础上按照依法自愿有偿原2015年11月深化农村改革综合性实施方案则引导农民以多种方式流转承包土地的经营权以及通过土地经营权入股托管等方式发展多种形式的适度规模经营关于落实发展新理念加快农业稳定农村土地承包关系落实集体所有权稳定农户承包权放活土地经营权完善三2016年1月现代化实现全面小康目标的若干权分置办法明确农村土地承包关系长久不变的具体规定依法推进土地经营权有序意见流转完善三权分置办法不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式落实集体所有关于完善农村土地所有权承包2016年11月权稳定农户承包权放活土地经营权充分发挥三权的各自功能和整体效用形权经营权分置办法的意见成层次分明结构合理平等保护的格局完善农村承包地三权分置制度在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下2018年1月关于实施乡村振兴战略的意见平等保护土地经营权农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保入股从事农业产业化经营承包方可以自主决定依法采取出租转包入股或者其他方式向他人流转土地经营权中华人民共和国农村土地承包并向发包方备案土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地自主开展农业2018年12月法生产经营并取得收益承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保并向发包方备案承包方可以采取出租转包入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转2021年1月农村土地经营权流转管理办法土地经营权坚持农村土地农民集体所有制不动摇坚持家庭承包经营基础性地位不动摇有序开展关于全面推进乡村振兴加快农2021年2月第二轮土地承包到期后再延长30年试点保持农村土地承包关系稳定并长久不变健业农村现代化的意见全土地经营权流转服务体系关于做好2023年全面推进乡村2023年2月研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见振兴重点工作的意见资料来源中国政府网农业农村部官网自然资源部官网中信证券研究部请务必阅读正文之后的免责条款和声明18新发展格局系列报告之三2023828图15农村宅基地相关政策脉络梳理资料来源中国政府网农业农村部官网中信证券研究部绘制另一方面作为农村土地制度改革的攻坚战宅基地改革的重点在于三权分置的具体实现形式目前仍处于广泛试点总结经验的过程2013年11月出台的关于全面深化改革若干重大问题的决定提出保障农户宅基地用益物权改革完善农村宅基地制度选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押担保转让探索农民增加财产性收入渠道在此背景下2015年2月国务院在全国33个县市区开启了农村土地征收集体经营性建设用地入市宅基地三块地制度改革试点工作在为期四年的改革试点中针对宅基地管理制度形成包括保障一户一宅下放存量宅基地审批鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地在内的三大建议并体现在后续土地管理法的修订当中2018年的中央1号文件关于实施乡村振兴战略的意见作出探索宅基地所有权资格权使用权三权分置的改革部署为了进一步落实相关部署2020年6月中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了深化农村宅基地制度改革试点方案在全国104个县市区以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点着眼保护进城落户农民宅基地权益探索农户宅基地资格权的保障机制同时通过探索宅基地使用权的流转抵押自愿有偿退出有偿使用等来增加农户的财产性收入目前试点工作仍在进行中短期来看宅基地制度改革的重点或在盘活闲置和有偿退出这也是农户通过宅基地实现财产性增收的两大重要手段根据农业农村部抽样调查数据2019年全国农村宅基地闲置率为181从2000到2016年我国农村常住人口由808亿人减少至589亿人减少了271但同期农村宅基地面积反而由247亿亩扩大为298亿亩增加206大量宅基地被闲置降低了土地利用率限制了农业的规模化经营也阻碍了农户相应财产性收入的实现结合2015年启动的三块地试点改革经验2019年全国人大常委会对请务必阅读正文之后的免责条款和声明19新发展格局系列报告之三2023828土地管理法进行了修订新修订版本的第六十二条规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅其中盘活闲置宅基地的相关政策与实践已较为成熟2019年10月农业农村部发布的关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知对试点的成熟经验进行总结推广指明了盘活的主体方式业态等文件中提出农村闲置宅基地盘活利用主体为农村集体经济组织及其成员并引导有实力有意愿有责任的企业有序参与盘活利用工作盘活方式采用自营出租入股合作等多种方式对于闲置宅基地一方面可发展休闲农业乡村旅游餐饮民宿文化体验创意办公电子商务等新产业新业态以及农产品冷链初加工仓储等一二三产业融合发展项目另一方面也可以进行整理复垦复绿用以满足集体内其他符合条件成员的建房需求或转变为集体经营性建设用地入市或参与城乡建设用地增减挂钩根据2020年中国社会科学院乡村振兴数据库CRRS的抽样调查数据仅有973的闲置宅基地进行盘活流转盘活闲置宅基地有望加速推进表10浙江象山县盘活闲置宅基地案例改革领域具体措施措施内容探索三权分置登记颁证当宅基地和农房使用权流转时农户和流转对象可以凭借流转协议申请变更登记并分别获得不动产权证书农户的权利类型登记为宅基地资格权和房屋所有权流转对象的权利类型则登记为宅基地使用经营权和房屋使用经营权流转范围结合宅基地制度改革试点探索宅基地跨集体转让但要求受让人为县域范围内符合宅基地申请条件的村集体成员此外允许并鼓励宅基地资格权人将宅基地农房使用权作价入股与投资者合作建房合作经营流转合同推出宅基地使用权流转三方合同样本实施三方协议一方见证明确投资者权益使用期限用途范围权利处分等强化履约增信此外根据交通区位资源条件供需关系等要素分区域动态调整流转基价确保流转价格在合理范围拓宽宅基地用途盘活方式支持有实力的村集体对闲置宅基地统一规划统一经营也可采取租赁入股合作建设等方式与社会资本共同开发经营业态利用业态以乡村旅游和现代农业为重点主要有闲置宅基地民宿经济闲置宅基地现代农业古宅回收活态传承集体资产招商引资物流电商等等多种模式服务报酬农户自主经营民宿农家乐等村集体提供对外推介环境卫生保洁游客入住登记管理等服务并向经营户收取一定管理服务费闲置认定象山县将年用电量低于200度用水量低于30吨的宅基地和农房判别为潜在闲置宅基地以此标准全县潜在闲置宅基地约3万宗占总量的241租赁价格目前象山县闲置宅基地租赁价格可达每平方米每年100元左右资料来源农业农村部官网中信证券研究部而对于宅基地的有偿退出政策仍在积极探索稳妥推进2023年8月农业农村部对十四届全国人大一次会议第6088号建议的答复摘要提到试点地区探索了永久退出暂时退出产权置换货币补偿等多种方式对于选择货币补偿的探索通过村集体与农民自主协商第三方评估参照土地征收区片价格等方法科学制订退出补偿标准合理评估宅基地和农房价值目前确定退出宅基地和农房的补偿标准仍是建立宅基地退出机制的难点在实践中由于农户缺乏议价能力而可能出现补偿标准较低的情形预计在总结试点地区经验的基础上退出补偿相关办法会加快出台请务必阅读正文之后的免责条款和声明20