当前对于地方债务化解的思路是继续坚持中央不救助的原则，压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，并在制度上助力金融机构联动化债。
　　地方政府债务问题分布不均，强调不同地区因地制宜探索化债路径，广东、北京等发达区域借助再融资置换债券快速实现隐性债务清零，而贵州、山东则依托中央给予的特殊政策支持，通过债务重组等形式化解区域债务压力。
　　考虑到地方财政收支矛盾加剧和可用债务额度有限，银行等金融机构参与地方债务化解的力度后续或将加大，配合优化地方债务期限结构，降低利息负担，但债务重组本质上只是以时间换空间来缓解短期偿债压力，实质性债务化解效果仍取决于财政体制改革进程。此外，加强债务管理和监测，部分区域频繁召开“恳谈会”以提振市场情绪。
　　严禁新增隐性债务的主线不变，城投融资政策仍持续偏紧，非标融资压降力度有所增加，政信类业务领域风险被强调。
　　

研究报告全文：wwwccxicomcn中诚信国际特别评论基础设施投融资行业2023年3月区域间化债分化加剧金融机构参与地方化债或目录成为新的政策发力点要点1基于2023年政府工作报告的解读主要关注因素2要点结论5当前对于地方债务化解的思路是继续坚持中央不救助的原则压实省级政府防范化解隐性债务主体责任并在制度上助力金融机构联动化债联络人地方政府债务问题分布不均强调不同地区因地制宜探索化债作者路径广东北京等发达区域借助再融资置换债券快速实现隐政府公共评级一部性债务清零而贵州山东则依托中央给予的特殊政策支持李昊027-87339208-647通过债务重组等形式化解区域债务压力hliccxicomcn考虑到地方财政收支矛盾加剧和可用债务额度有限银行等金融机构参与地方债务化解的力度后续或将加大配合优化地方债务期限结构降低利息负担但债务重组本质上只是以时间换空间来缓解短期偿债压力实质性债务化解效果仍取决于财政体制改革进程此外加强债务管理和监测部分区域频繁召开恳谈会以提振市场情绪严禁新增隐性债务的主线不变城投融资政策仍持续偏紧非标融资压降力度有所增加政信类业务领域风险被强调1基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论主要关注因素2023年3月5日李克强总理作2023年政府工作报告其中针对地方政府债务问题继续要求防范化解地方政府债务风险遏制增量化解存量同时更为细化的提出要优化债务期限结构降低利息负担此外求是近期印发两篇重要文章一是习近平总书记2月15日发表当前经济工作的几个重大问题二是财政部长刘昆次日发表更加有力有效实施积极的财政政策亦对防范化解地方政府债务风险着重表述上述事项引起市场广泛关注本文通过对2023年以来中央及地方相关政策进行梳理对地方政府债务化解及城投融资政策最新基调给予点评当前对于地方债务化解的思路是继续坚持中央不救助的原则压实省级政府防范化解隐性债务主体责任并在制度上助力金融机构联动化债目前国内主要有两轮大规模隐性债务化解行动第一轮是20152017年属于中央层面统一化解新预算法出台后通过地方政府发行置换债的形式对2014年以前的隐性债务进行置换第二轮是2018年至今针对2015年之后增加的隐性债务按照中央抓原则地方定细则中央不救助地方担主责的方针不再采取大规模债券置换的形式而是由地方政府因地制宜地制定相应化债计划期限通常不超过10年但经济下行压力加大大规模留抵退税以及房地产市场景气度下降导致土地出让收入持续下滑等因素导致地方财政收支矛盾加剧地方政府化解隐性债务压力和难度加剧加之财政部2023年1月份以来在全国范围内自上而下地对隐性债务名单内城投平台的债务情况进行摸排引起市场对第三轮大规模隐性债务置换以及中央是否会出手救助地方的猜想图1地方政府债务增速与GDP和财政收入增速的比较亿元资料来源choice中诚信国际整理习近平总书记发表的当前经济工作的几个重大问题明确要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任财政部和央行发布会亦指出已督促有关地方切实承担主体责任抓实化解政府债务风险各省份都已经建立了省级领导牵头的金融风险化解委员会压实金融机构及其股东的责任监管部门的责任和地方党政的属地责任表明谁家的孩子谁抱仍是中央坚持的基本原则地方政府仍是债务化解第一责任人此外2023年2月银保监会同人民银行联合制定了商业银行金融资产风险分类办法中国银行保2基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论险监督管理委员会中国人民银行令2023第1号以下简称办法办法于2023年7月1日起施行主要包括提出金融资产风险分类要求提出重组资产的风险分类要求加强银行风险分类管理和明确监督管理要求四方面内容办法不再统一要求资产重组后必须划为不良资产或为后续商业银行参与债务重组提供标准和动力在制度上助力金融机构配合地方政府化解债务表12023年以来中央及地方政府关于债务化解及城投融资相关政策梳理时间主要内容202301银保监会召开2023年工作会议强调要积极配合化解地方政府债务风险中国银保监会对固定资产贷款管理暂行办法流动资金贷款管理暂行办法个人贷款管理暂行办法和项目融资业务指引等202301信贷管理制度以下简称三个办法一个指引进行修订银保监会同人民银行联合制定了商业银行金融资产风险分类办法提出金融资产风险分类要求提出重组资产的风险分类要求加202302强银行风险分类管理和明确监督管理要求四方面内容202302习近平总书记发表当前经济工作的几个重大问题明确要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任202302刘昆发表更加有力有效实施积极的财政政策强调要防范化解地方政府债务风险坚持开正门堵旁门遏增量化存量银保监会发布银行业保险业贯彻落实国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见实施意见要求积202302极配合化解地方政府债务风险指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制提前制定接续融资和债务重组预案银保监会发布商业银行资本管理办法征求意见稿要求自2024年1月1日开始施行地方政府一般债的风险权重从20下降至20230210商业银行对投资级公司和中小企业的风险权重从100调低到75和852023022023年度信托监管工作会议召开强调注意政信类业务领域风险督促辖内信托公司提前做好信政业务风险防范化解工作202303财政部召开发布会称地方政府债务问题主要是分布不均匀一些地方债务风险较高还本付息压力较大202303央行召开发布会称各省份都已经建立了省级领导牵头的金融风险化解委员会李克强总理作2023年政府工作报告继续要求防范化解地方政府债务风险遏制增量化解存量同时更为细化的提出要优化债务202303期限结构降低利息负担202301北京市提前三个月完成中央提出的全域无隐性债务试点任务要求全市整体债务率控制在绿区内区级全部退红江苏省盐城市发布关于全面加强国有企业监管的实施意见要求规范平台公司投融资行为通过实施债务规模和资产负债率双约202301束开展融资成本压降工作推动高成本融资置换202301贵州省发布2022年预算执行情况与2023年预算草案提出将继续协调金融机构支持债务重组展期降息有序缓释债务风险贵州省发布贵州省国资委凝心聚力守底线重大风险防范有力有效提出要坚守债务不暴雷的底线通过一企一策加强资产负债率202302和负债规模管控有效防止企业债务风险202302青海省发布2022年预算执行情况与2023年预算草案提出要积极争取县级化债试点以化解隐性债务重庆市政府发布关于重庆市2022年国民经济和社会发展计划执行情况及2023年计划草案的报告称要建立高负债大型问题企业202302融资平台和城投名单一企一策制定债务违约风险应对预案202303云南省大理州发布的国有资产管理情况的专项报告中提及要实行债务风险责任终身追究制资料来源公开资料中诚信国际整理地方政府债务问题分布不均强调不同地区因地制宜探索化债路径特殊再融资置换债券与债务重组多种模式并存2023年以来银行等金融机构参与地方债务化解力度或将加大配合优化债务期限结构降低利息负担加强债务管理和监测部分区域频繁召开恳谈会以提振市场情绪第一地方政府债务问题分布不均强调不同地区因地制宜探索化债路径财政部发布会上还指出地方政府债务问题主要是分布不均匀一些地方债务风险较高还本付息压力较大不同地区因地制宜探索化债路径或将成为政策主流对于综合财力强或债务负担轻的地区可借助再融资置换债券等形式快速实现隐性债务清零自广东省之后北京市2023年1月宣布提前三个月完成全域无隐性债务试点任务由此成为第二个实现隐性债务清零的省份但对于债务负担重且自身经济财政实力偏弱的地区其实质性化债进度相对缓慢中央通过针对性特殊政策给予支持其中最具代表性的是贵州省和山东省贵州省作为高风险地区开展降低债务风险等级的试点2022年在国发2号文和财预114号文的政策扶持下遵义道桥建设集团有限公司成功对15594亿元银行贷款进行展期期限调整为20年利率调整为300年至450年且前10年仅付息不还本后10年分期还本成为债务展期的典型案例随后债务化解试点政策推3基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论广至山东省山东省经济财政实力和金融资源尚可但整体大而不强产业结构和新旧动能噩需转换定融等非标融资相对激进潍坊等网红区域债务问题突出商票持续逾期进而导致全省信用环境处于恶化通道2023年2月20日银保监会发布银行业保险业贯彻落实国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见实施意见银保监11号文在延续国发18号文和财预137号文的基础上强调对于区域金融风险的监测包括大企业担保圈产能过剩行业企业债券违约交叉性金融业务及非法集资等领域防止风险交叉蔓延第二协调银行等金融机构参与地方政府相关债务重组优化期限结构进而以时间换空间在2023年以来或将成为新的政策发力点针对防范化解地方债务风险2023年政府工作报告当前经济工作的几个重大问题等文章还着重提及了优化债务期限结构降低利息负担期限结构方面隐性债务化解方式主要包括预算安排国有资产变现经营性收入转企业债务借新还旧和破产清算6种但在实际执行过程中国有资产盘活和经营性收入规模有限破产清算难以普及地方政府更多依靠预算内资金安排以及特殊再融资债券发行的方式化债但2022年以来地方财政收支矛盾加剧导致预算内化债资金安排有限加之政府可用债务额度收窄以及依靠专项债拉动经济的压力增加隐性债务显性化模式亦乏力在此背景下协调银行等金融机构参与地方政府相关债务重组优化期限结构进而以时间换空间在2023年以来或将成为新的政策发力点2023年1月13日银保监会召开2023年工作会议强调要积极配合化解地方政府债务风险2023年2月20日银保监11号文发布要求山东省内银行机构积极配合化解地方政府债务风险提前制定接续融资和债务重组预案协调金融机构参与债务重组进而降低地方政府还本付息压力的模式未来或将推广至更多区域但考虑到债务重组涉及地方政府金融机构和城投公司三者间的博弈亦会对当地融资环境产生一定冲击具体方案更可能是一事一议后续实际推进效果有待关注第三加强债务管理和监测部分有负面舆情的区域以召开恳谈会的形式提振投资人信心维护区域再融资环境一方面限制债务规模融资成本及债务结构制定债务监测系统如2021年8月河南省政府国资委发布关于加强省管企业债务风险管控工作的实施意见提出要统筹平衡资金安排防止债务过度集中兑付维护和巩固资金链安全631债务偿还机制即提前6个月制定到期还款计划提前3个月落实资金来源提前1个月账上备足偿债资金提前制定详细偿债方案和应急预案逐环节逐流程明确责任确保资金顺畅接续另一方面对于有负面舆情的区域地方相关部门召开恳谈会的形式提振投资人信心2023年以来柳州甘肃潍坊等网红区域陆续召开投资人恳谈会通过政府站台的形式维护当地融资环境并向金融机构争取资源2023年2月21日柳州市召开国有企业发行债券推介会称将通过成立偿债准备基金等方式确保市属国企所有债券按期足额偿付2023年2月16日甘肃金融局局长参加国开行甘肃省分行组织的债券投资人见面会并于当月27日带队拜访上海证券交易所表明会像保护自己生命和眼睛一样保护投资者的投资收益和合法权益2023年3月1日潍坊市举办债券市场投资人座谈会邀请券商基金保险资管及银行等32家金融机构到场参会上述是目前各地债务化解债务常用的方式但债务置换只是以时间换空间来缓解短期偿债压力不能根本上压降存量隐性债务规模且2023年1月银保监会对三个办法一个指引进行了修订明确期限一年以内的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限期限超过一年的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限的一半且最长不得超过五年由于国内地方政府财权与事权不相匹配地方政府债务压力整体表4基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论现出自上向下依次递减的态势基层政府债务压力相对突出实质性债务化解效果与财政体制改革进程密切相关一方面需中央继续加大对地方的转移支付力度刘昆在更加有力有效实施积极的财政政策一文中强调要持续增加中央对地方转移支付尤其是向困难地区和欠发达地区倾斜提高地方财力保障水平财政部发布会进一步阐明地方40左右的财力来自中央对地方的转移支付过去三年中央对地方转移支付年均增长93比地方本级一般公共预算收入的增长幅度高了68个百分点另一方面国发20号文出台后省以下财政事权支出责任与收入相对等以及省级党委和政府要为基层兜底需进一步落实从根源上化解债务风险是个中长期的过程从对城投企业的影响来看严禁新增隐性债务的主线不变城投融资政策仍整体偏紧非标融资压降力度有所增加政信类业务领域风险被强调2023年政府工作报告等继续强调要禁止各种变相举债行为防范地方国有企事业单位平台化坚持开正门堵旁门坚决禁止变相举债虚假化债行为严禁新增隐性债务的主线不变但城投公司作为地方政府发展经济的重要抓手监管政策松紧程度亦随着经济环境的变化而有所调整总体经历了三轮紧松周期交替其中20102015年为第一轮周期以43号文为代表明确提出剥离平台公司政府融资职能锁定政府债务并开展第一轮隐性债务置换20162020年为第二轮周期88号文50号文87号文27号文地方政府隐性债务问责办法以及政府投资条例陆续出台禁止政府为平台融资担保禁止将公益性资产和储备土地注入融资平台禁止以政府购买服务名义违规融资首次明确违规举债问责机制并开启第二轮隐性债务清理工作但2019下半年以来防范化解平台到期存量隐性债务风险意见和银保监45号文陆续出台城投监管政策边际有所宽松2021年开启了第三轮收紧周期红橙黄绿分档15号文等政策陆续出台银行贷款直融和非标三大融资渠道全面收紧被称为史上最严监管年2022年随着经济下行压力增加央行23条等政策出台强调要依法合规保障融资平台的合理融资需求不得盲目抽贷压贷或停贷2023年以来15号文明确的隐债主体不得新增流贷的原则继续执行但随着更多的城投平台退出隐债名单以及隐债不穿透指导原则下新设平台增多加之银保监会2023年2月18日发布商业银行资本管理办法征求意见稿对投资级公司和中小企业的风险权重从100调低到75和85对符合投资级和中小企业的城投企业融资有一定利好银行借款融资渠道未来或将有所改善债券融资方面2023年以来一二三四红橙黄绿区域分档政策延续债券批文审核未出现实质性放松非标融资压降力度进一步增加2023年2月21日召开的2023年度信托监管工作会议对政信类业务领域风险给予强调主要涉及部分信托机构向承担隐性债务的融资平台提供流动资金贷款违规协助地方新增隐性债务大量城投债投资未纳入新增信政业务管理以及非标转标过程中部分信托公司通过与城投公司签署抽屉协议约定加点或其他利益交换结论近期高层围绕地方政府债务风险防范频繁表态奠定了今年债务化解及城投融资政策的主基调债务化解方面首先继续坚持中央不救助的原则压实省级政府防范化解隐性债务主体责任并在制度上5基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论助力金融机构联动化债其次考虑到地方政府债务问题分布不均强调不同地区因地制宜探索化债路径广东北京等发达区域借助再融资置换债券快速实现隐性债务清零而贵州省山东省等债务负担较重的区域则依托中央给予的特殊政策支持通过债务重组等形式化解区域债务压力再次考虑到地方财政收支矛盾加剧和可用债务额度有限银行等金融机构参与地方债务化解的力度后续或将加大配合优化地方债务期限结构降低利息负担但债务重组本质上只是以时间换空间来缓解短期偿债压力实质性债务化解效果仍取决于财政体制改革进程加之考虑到债务重组涉及地方政府金融机构和城投公司三者间的博弈亦会对当地融资环境产生一定冲击具体方案更可能是一事一议最后柳州甘肃潍坊等网红区域2023年以来频繁召开投资人恳谈会以提振市场情绪城投融资方面严禁新增隐性债务的主线不变城投融资政策仍持续偏紧非标融资压降力度有所增加政信类业务领域风险被强调6基础设施投融资行业特别评论中诚信国际特别评论中诚信国际信用评级有限责任公司以下简称中诚信国际对本文件享有完全的著作权本文件包含的所有信息受法律保护本文件包含的信息如确实需要使用本文件上的任何信息应事先获得中诚信国际书面许可并在使用时注明来源确切表达原始信息的真实含义中诚信国际对于任何侵犯本文件著作权的行为都有权追究法律责任本文件上的任何标识任何用来识别中诚信国际及其业务的图形都是中诚信国际商标受到中国商标法的保护未经中诚信国际事先书面允许任何人不得对本文件上的任何商标进行修改复制或者以其他方式使用中诚信国际对于任何侵犯中诚信国际商标权的行为都有权追究法律责任本文件中包含的信息由中诚信国际从其认为可靠准确的渠道获得因为可能存在信息时效性及其他因素影响上述信息以提供时状态为准中诚信国际对于该等信息的准确性及时性完整性针对任何商业目的的可行性及合适性不作任何明示或暗示的陈述或担保在任何情况下a中诚信国际不对任何人或任何实体就中诚信国际或其董事高级管理人员雇员代理人获取收集编辑分析翻译交流发表提交上述信息过程中造成的任何损失或损害承担任何责任或b即使中诚信国际事先被通知前述行为可能会造成该等损失对于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或间接损失中诚信国际也不承担任何责任本文件所包含信息组成部分中的信用级别财务报告分析观察并不能解释为中诚信国际实质性建议任何人据此信用级别及报告采取投资借贷等交易行为也不能作为任何人购买出售或持有相关金融产品的依据投资者购买持有出售任何金融产品时应该对每一金融产品每一个发行人保证人信用支持人的信用状况作出自己的研究和评估中诚信国际不对任何人使用本文件的信用级别报告等进行交易而出现的任何损失承担法律责任作者部门职称李昊政府公共评级一部高级分析师中诚信国际信用评级有限责任公司CHINACHENGXININTERNATIONALCREDITRATINGCOLTD地址北京市东城区南竹杆胡同2号ADDBuilding5GalaxySOHO银河SOHO5号楼No2NanzhuaganLaneChaoyangmenneiAvenue邮编100010DonchengDistrictBeijingPRC100010电话8601066428877TEL8601066428877传真8601066426100FAX8601066426100网址httpwwwccxicomcnSITEhttpwwwccxicomcn7基础设施投融资行业特别评论