核心观点
　　2月28日，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，并同意按照法定程序将其提交十四届全国人大一次会议审议。新一轮国家机构改革正在路上，本文从多维度解读本次改革，总结过去八轮机构改革的成效，并展望本次机构改革的方向，预计重点改革方向包括三方面，一是科技教育人才，二是安全保障，三是金融体制改革。
　　摘要
　　2月28日，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，并同意把《党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议。新一轮国家机构改革正在路上，本文从多维度解读本次改革，总结过去八轮机构改革的成效，并展望本次机构改革的方向。
　　党的二十大肯定了十八大以来全面深化改革取得的成果，从整体上来看，党和国家机关经过多轮改革，已经具备整体性和协调性，能够较好的适应当前经济和社会形势，因此本次改革进行大范围变动的可能性相对较小，更多是根据二十大会议精神进行调整和修正。可能的改革方向有两点，一是针对性解决党的二十大报告提出的问题和不足，二是更好适应党和政府未来的发展方向，为实现高质量发展和中国式现代化服务。二十届二中全会对机构改革提出了四点要求，对应的具体改革方式可能包括以下几种：一是调整机构设置，包括新设、裁撤、合并、分立机构。二是调整职能划分，进一步明晰职责划分，减轻相关机构职权重叠、权责不清的问题。三是根据现有治理体系的缺点和不足针对性调整。四是精简部门和人员编制，提高行政效率。
　　本次机构改革不是孤立的，而是根据现有的经济和社会发展现实，对原有机构超越式的变革。因此，本文系统地回顾了自1982年以来国务院八轮国家机构改革的历史，并从中总结规律。
　　针对本年机构改革的展望，本文认为预计本次机构改革主要包含两方面调整，一是职能划分的优化，二是部分机构可能重组。改革的领域，本文建议重点关注科技教育人才、安全保障和金融体制改革三个方面。
　　风险分析
　　（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。

研究报告全文：证券研究报告政策研究中信建投政策研究如何看待新一轮国家机构改革历史回顾兼二十届二中全会解读政策研究核心观点2月28日党的二十届二中全会审议通过党和国家机构改革方胡玉玮案并同意按照法定程序将其提交十四届全国人大一次会议审议huyuweicsccomcn新一轮国家机构改革正在路上本文从多维度解读本次改革总结过13811821478去八轮机构改革的成效并展望本次机构改革的方向预计重点改革SAC编号S1440522090003方向包括三方面一是科技教育人才二是安全保障三是金融体制改革研究助理冯天泽fengtianzecsccomcn15120034020摘要发布日期2023年03月01日2月28日党的二十届二中全会审议通过党和国家机构改革方案并同意把党和国家机构改革方案的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议新一轮国家机构改革正在路上本文从多维度解读本次改革总结过去八轮机构改革的成效并展望本次机构改革的方向党的二十大肯定了十八大以来全面深化改革取得的成果从整体上来看党和国家机关经过多轮改革已经具备整体性和协调性能够较好的适应当前经济和社会形势因此本次改革进行大范围变动的可能性相对较小更多是根据二十大会议精神进行调整和修正可能的改革方向有两点一是针对性解决党的二十大报告提出的问题和不足二是更好适应党和政府未来的发展方向为实现高质量发展和中国式现代化服务二十届二中全会对机构改革提出了四点要求对应相关研究报告的具体改革方式可能包括以下几种一是调整机构设置包括新设裁撤合并分立机构二是调整职能划分进一步明晰职责划分减轻相关机构职权重叠权责不清的问题三是根据现有治理体系的缺点和不足针对性调整四是精简部门和人员编制提高行政效率本次机构改革不是孤立的而是根据现有的经济和社会发展现实对原有机构超越式的变革因此本文系统地回顾了自1982年以来国务院八轮国家机构改革的历史并从中总结规律针对本年机构改革的展望本文认为预计本次机构改革主要包含两方面调整一是职能划分的优化二是部分机构可能重组改革的领域本文建议重点关注科技教育人才安全保障和金融体制改革三个方面本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国仅为本报告目的不包括香港澳门台湾提供在遵守适用的法律法规情况下本报告亦可能由中信建投国际证券有限公司在香港提供同时请参阅最后一页的重要声明政策研究政策深度报告目录一如何看新一轮国家机构改革1一从党的二十大报告看1二从二十届二中全会看3三从全国人大看4二国家机构改革的历史4一1982年提高政府工作效率实行干部年轻化5二1988年转变政府职能是机构改革的关键6三1993年建设适应社会主义市场经济要求的政府7四1998年消除政企不分的组织基础8五2003年建设服务现代经济与社会的政府9六2008年深化行政管理体制改革10七2013年渐进整合式改革11八2018年建设党政协同的现代化政府12九总结13三2023年机构改革展望14一调整方式以职能划分优化为主部分机构可能重组14二改革重点领域141科技教育人才142安全保障143金融体制改革15风险分析16请参阅最后一页的重要声明政策研究政策深度报告机构改革是党自我革新的优秀传统具有悠久的历史自改革开放以来党和国家机关已经经历八次机构改革通过精简重组政府机构降低行政成本和提高行政效率机构改革对于提高党和政府的执政能力优化国家治理体系都起到了重要的作用2月28日党的二十届二中全会审议通过党和国家机构改革方案并同意把党和国家机构改革方案的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议新一轮国家机构改革正在路上本文从多维度解读本次改革总结过去八轮机构改革的成效并展望本次机构改革的方向一如何看新一轮国家机构改革一从党的二十大报告看从历史来看党的全国代表大会是五年政治周期的开端是党中央在5年内执政的阶段性纲领党的历届二中全会和全国两会都建立在党的全国代表大会的精神上落实到具体政策上国务院机构改革的相关内容也通常是根据党代会的要求做出的具体变革方案从1982年改革开放后党首次进行机构改革开始每一届党代会的报告都会提及机构改革的线索表1历届党代会关于机构改革的表述年份党代会内容实现干部队伍的革命化年轻化知识化专业化是党中央早就确定了的方针在机构改革中要使许多年事已高的老干部既能解脱第一线工作的繁重负担又能以他们丰富的领导工作经验在党国家和社会生活中继续发1982十二大挥作用使大批德才兼备年富力强的中青年干部能够及时选拔到领导岗位上来在新老合作和交替的过程中得到更多的实际有效的锻炼并且使各级领导层不断吸收新的活力和智慧保持旺盛的生机为了避免重走过去精简膨胀再精简再膨胀的老路这次机构改革必须抓住转变职能这个关键要按照经济体制改革和政企分开的要求合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构使政府对企业由直1987十三大接管理为主转变到间接管理为主要从机构配置的科学性和整体性出发适当加强决策咨询和调节监督审计信息部门转变综合部门的工作方式提高政府对宏观经济活动的调节控制能力要贯彻精简统一效能的原则清理整顿所有行政性公司和近几年升格的机构撤销因人设事的机构裁减人浮于事部门的人员下决心进行行政管理体制和机构改革切实做到转变职能理顺关系精兵简政提高效率机构改革精兵简政是政治体制改革的紧迫任务也是深化经济改革建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件目前党政机构臃肿层次重叠许多单位人浮于事效率低下脱离群众障碍企业经营机制的转换已经到了非改1992十四大不可的地步各级常委和政府必须统一认识按照政企分开和精简统一效能的原则下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构大幅度裁减非常设机构精减机关人员严格定编定员机构改革精兵简政是一项艰巨任务必须统筹规划精心组织上下结合分步实施三年内基本完成请参阅最后一页的重要声明1政策研究政策深度报告机构庞大人员臃肿政企不分官僚主义严重直接阻碍改革的深入和经济的发展影响党和群众的关系这个问题亟待解决必须通盘考虑组织专门力量抓紧制定方案积极推进要按照社会主义市场经济的要求转变政府职能实现政企分开把企业生产经营管理的权力切实交给企业根据精简统一效能的原则进行机1997十五大构改革建立办事高效运转协调行为规范的行政管理体系提高为人民服务水平把综合经济部门改组为宏观调控部门调整和减少专业经济部门加强执法监管部门培育和发展社会中介组织深化行政体制改革实现国家机构组织职能编制工作程序的法定化严格控制机构膨胀坚决裁减冗员深化人事制度改革引入竞争激励机制完善公务员制度建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍进一步转变政府职能改进管理方式推行电子政务提高行政效率降低行政成本形成行为规范运转协调公正透明廉洁高效的行政管理体制依法规范中央和地方的职能和权限正确处理中央垂直管理部门和地方政2002十六大府的关系按照精简统一效能的原则和决策执行监督相协调的要求继续推进政府机构改革科学规范部门职能合理设置机构优化人员结构实现机构和编制的法定化切实解决层次过多职能交叉人员臃肿权责脱节和多重多头执法等问题按照政事分开原则改革事业单位管理体制行政管理体制改革是深化改革的重要环节要抓紧制定行政管理体制改革总体方案着力转变职能理顺关系优化结构提高效能形成权责一致分工合理决策科学执行顺畅监督有力的行政管理体制健全政府职责体系完善公共服务体系推行电子政务强化社会管理和公共服务加快推进政企分开政资分开政事分开政府与市场中介组织分开规范行政行为加强行政执法部门建设减少和规范行政审批减少政府对微观2007十七大经济运行的干预规范垂直管理部门和地方政府的关系加大机构整合力度探索实行职能有机统一的大部门体制健全部门间协调配合机制精简和规范各类议事协调机构及其办事机构减少行政层次降低行政成本着力解决机构重叠职责交叉政出多门问题统筹党委政府和人大政协机构设置减少领导职数严格控制编制加快推进事业单位分类改革行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求要按照建立中国特色社会主义行政体制目标深入推进政企分开政资分开政事分开政社分开建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府深化行政审批制度改革继续简政放权推动政府职能向创造良好发展环境提供优质公共服务维护社会公平正2012十八大义转变稳步推进大部门制改革健全部门职责体系优化行政层级和行政区划设置有条件的地方可探索省直接管理县市改革深化乡镇行政体制改革创新行政管理方式提高政府公信力和执行力推进政府绩效管理严格控制机构编制减少领导职数降低行政成本推进事业单位分类改革完善体制改革协调机制统筹规划和协调重大改革统筹考虑各类机构设置科学配置党政部门及内设机构权力明确职责统筹使用各类编制资源形成科学合理的管理体制完善国家机构组织法转变政府职能深化简政放权创新监管方式增强政府公信力和执行力2017十九大建设人民满意的服务型政府赋予省级及以下政府更多自主权在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公深化事业单位改革强化公益属性推进政事分开事企分开管办分离转变政府职能优化政府职责体系和组织结构推进机构职能权限程序责任法定2022二十大化提高行政效率和公信力深化事业单位改革资料来源共产党员网中信建投党的二十大肯定了十八大以来全面深化改革取得的成果指出许多领域实现历史性变革系统性重塑整体性重构新一轮党和国家机构改革全面完成对比之下十八大和十九大报告在既有成就部分均未提及机构改革说明近年来的机构改革迈上了新的台阶从整体上来看党和国家机关经过多轮改革已经具备整请参阅最后一页的重要声明2政策研究政策深度报告体性和协调性能够较好的适应当前经济和社会形势因此本次改革进行大范围变动的可能性相对较小更多是根据二十大会议精神进行调整和修正可能的改革方向有两点一是针对性解决党的二十大报告提出的问题和不足报告指出发展不平衡不充分问题仍然突出推进高质量发展还有许多卡点瓶颈重点领域改革还有不少硬骨头要啃一些党员干部缺乏担当精神斗争本领不强实干精神不足形式主义官僚主义现象仍较突出铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨二是调整机构更好适应党和政府未来的发展方向为实现高质量发展和中国式现代化服务二从二十届二中全会看2023年2月26日至28日党的二十届二中全会在北京召开会议是审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的党和国家机构改革方案并同意把党和国家机构改革方案的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议全会认为党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务深化党和国家机构改革党和国家机构职能实现系统性整体性重构为党和国家事业取得历史性成就发生历史性变革提供了有力保障也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验在此基础上全会指出党的二十大对深化机构改革作出重要部署进一步深化重点领域机构改革全会强调要坚决维护党中央决策部署的权威性和严肃性坚定改革信心和决心加强组织领导不折不扣把机构改革任务落到实处自1993年起政府改革相关文件经过中央政治局会议初审后提交给党的历届二中全会审议1改革方案通过二中全会审议后将依照法定程序提交给稍后的全国人大一次会议二中全会通常不会披露具体的改革方案而是明确改革的精神和总体思路近三届党的二中全会三中全会对机构改革的相关表述如下表所示表2近三次二中全会三中全会关于机构改革的相关表述会议十八届二中全会十九届三中全会二十届二中全会深化党和国家机构改革的目标是构建系统完备科学规范运行高效的党和国家机构职能体系形成总揽全局协调各方深入推进政企分开政资分开政事分开的党的领导体系职责明确依法行政的深化重点领域机构改革推动党对政社分开健全部门职责体系建设职能科政府治理体系中国特色世界一流的武社会主义现代化建设的领导在机学结构优化廉洁高效人民满意的服务总体要求装力量体系联系广泛服务群众的群团构设置上更加科学在职能配置上型政府加快形成权界清晰分工合理权工作体系推动人大政府政协监察更加优化在体制机制上更加完责一致运转高效法治保障的国务院机构机关审判机关检察机关人民团体善在运行管理上更加高效职能体系切实提高政府管理科学化水平企事业单位社会组织等在党的统一领导下协调行动增强合力全面提高国家治理能力和治理水平文件国务院机构改革和职能转变方案深化党和国家机构改革方案党和国家机构改革方案12018年党的十九届二中全会主要讨论修改宪法的问题机构改革顺延到党的十九届三中全会时间上与通常情况下的二中全会保持一致请参阅最后一页的重要声明3政策研究政策深度报告以职能转变为核心继续简政放权推进机深化党和国家机构改革的首要任务是完以习近平新时代中国特色社会主构改革完善制度机制提高行政效能稳善坚持党的全面领导的制度加强党对各义思想为指导以加强党中央集中步推进大部门制改革对减少和下放投资审领域各方面工作领导确保党的领导全覆统一领导为统领以推进国家治理批事项减少和下放生产经营活动审批事盖确保党的领导更加坚强有力转变政体系和治理能力现代化为导向坚具体思路项减少资质资格许可和认定减少专项转府职能优化政府机构设置和职能配置持稳中求进工作总基调适应统筹移支付和收费减少部门职责交叉和分散是深化党和国家机构改革的重要任务统推进五位一体总体布局协调改革工商登记制度改革社会组织管理制筹党政军群机构改革是加强党的集中统推进四个全面战略布局的要求度改善和加强宏观管理加强基础性制度一领导实现机构职能优化协同高效的必适应构建新发展格局推动高质量建设加强依法行政等作出重大部署然要求发展的需要坚持问题导向统筹党中央机构全国人大机构处理好政府和市场政府和社会中央和地要理顺中央和地方职责关系更好发挥中重点关系国务院机构全国政协机构统筹方的关系央和地方两个积极性中央和地方资料来源共产党员网中信建投二十届二中全会的总体基调与二十大报告保持一致大会肯定了现有机构改革取得的成果深化党和国家机构改革党和国家机构职能实现系统性整体性重构为党和国家事业取得历史性成就发生历史性变革提供了有力保障也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验大会也指出当前的党和政府机构仍有进一步改革的空间新一轮改革恰逢其时各地区各部门要站在党和国家事业发展全局高度充分认识党和国家机构改革的重要性和紧迫性自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来坚决维护党中央决策部署的权威性和严肃性坚定改革信心和决心加强组织领导不折不扣把机构改革任务落到实处具体来讲大会对机构改革提出了四点要求即推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学在职能配置上更加优化在体制机制上更加完善在运行管理上更加高效根据这一表述结合既有的国家机构改革历史具体的改革方式可能包括以下几种一是调整机构设置包括新设裁撤合并分立机构二是调整职能划分进一步明晰职责划分减轻相关机构职权重叠权责不清的问题三是根据现有治理体系的缺点和不足针对性调整四是精简部门和人员编制提高行政效率三从全国人大看机构改革文件通过二中全会审议后将提交给约一周后召开的全国人大一次会议届时人大在审议时任国务委员兼国务院秘书长的汇报后将决定是否批准改革文件公众也将通过官方媒体知悉改革的具体内容根据历史经验此时发布的改革内容与后续正式出台的政策文件基本保持一致国务院会在两会结束后第一天开启新一届政府第一次常务会议根据机构改革文件形成具体工作部署的官方公文并在稍后几天公布具体的执行文件该类执行文件通常命名为国务院关于机构设置的通知明确说明改革后国务院具体的机构设置二国家机构改革的历史改革开放四十余年来中国的发展始终在改革发展稳定三者有机统一中稳步前行每个新周期的改革和发展都是对前一个周期发展的平稳延续和有效超越在这样的改革发展框架下政府机构改革首先不是孤立无援的而是与党的建设经济与社会发展保持了有机的联动关系有明确的使命同时也能得到内外力量的有力支撑其次政府机构的设置必须与特定时期内的社会现实相适应不能超前或滞后因此政府机构请参阅最后一页的重要声明4政策研究政策深度报告改革不是一次性的而是具有连续和递进的特征每一轮改革都根据社会和经济发展的规律在现有机构的基础上实现新突破因此每一轮政府机构改革对于提升国家治理能力都有直接的推动作用中国政府机构改革四十年的成果不仅仅体现在提高政府工作效率更重要的是整体推动中国国家治理体系完善和加强执政能力政府机构改革一方面提升自身有效性另一方面也有力地助推市场和社会这两大国家治理力量的成长进而使得国家制度获得周期性的巩固和完善一1982年提高政府工作效率实行干部年轻化党的十一届三中全会以后我国进入新的发展时期开始了经济体制改革对外开放1981年国务院的工作部门有100个达到建国以来的最高峰臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要亟待改革国务院在同年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中决定从国务院各部门首先进行机构改革限期完成1982年3月8日五届全国人大常委会第二十二次会议通过关于国务院机构改革问题的决议这次改革明确规定各级各部的职数年龄和文化结构减少副职数量提高干部队伍的素质具体来看国务院部门数量从100个精简为61个人员编制从原来的51万人缩减为3万人地方政府同样通过精简机构实现改革提高效率省自治区政府工作部门从5060个减为3040个直辖市政府机构稍多于省政府工作部门城市政府机构从5060个减为45个左右行署办事机构从40个左右减为30个左右县政府部门从40多个减为25个左右从人员编制来看省自治区直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人市县机关工作人员缩减幅度约为20改革之后国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副领导班子平均年龄也有所下降部委平均年龄由64岁降到60岁局级平均年龄由58岁降到54岁本轮改革历时三年对行政体制进行了规模较大目的性较强的建设和完善本轮改革较大幅度地撤并经济管理部门并将其中一些条件成熟的单位改革为经济组织不仅实现精兵简政的效果而且更加适应经济体制改革的要求为经济和社会发展提供有利条件此外这次改革通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制实现干部队伍的年轻化是一个很大的突破但是本次经济体制改革的重点在农村并未对行政管理提出全面变革的要求也没有触动高度集中的计划经济管理体制因此政府职能转变的效果相对有限请参阅最后一页的重要声明5政策研究政策深度报告图11982年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投二1988年转变政府职能是机构改革的关键在1982年机构改革后由于没有触动高度集中的计划经济管理体制政府职能转变效果有限等政府机构不久又呈现出膨胀趋势因此中央决定再次进行机构改革1988年4月9日七届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案启动新一轮的机构改革本次改革方案提出党政分开政企分开的精简统一效能的原则这个原则体现了按照现代化管理要求来定位政府组织政府和建设政府的精神实现组织规范化运行制度化人员专业化政企分开改革进一步明晰政府的定位政府不再负责计划经济下直接管理企业的职能向宏观经济调控转型通过合理优化政府职能和分工提高政府行政效率完善运行机制改革采取自上而下先中央政府后地方政府分步实施的方式推进通过改革国务院部委由原有的45个减为41个直属机构从22个减为19个非常设机构从75个减到44个部委内司局机构减少20在国务院66个部委局中有32个部门共减少15万多人有30个部门共增加5300人国务院人员总编制比原来减少9700多人经过本轮改革国务院主要在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展2然而由于经济过热这次精简的机构很快又重新走向了膨胀总体来看本次改革以经济管理部门为重点弥补1982年改革的不足政府职能更加适应改革开放后活跃的市场经济从目标上看本轮机构改革弱化专业经济部门直接干预企业经营活动的职能以增强政府宏观调控能力和转向行业管理在推动政治体制改革深化经济体制改革的大背景下本次改革的历史性贡献是首1如撤消国家计委和国家经委组建新的国家计委撤消煤炭工业部石油工业部核工业部组建能源部撤消国家机械工业委员会和电子工业部成立机械电子工业部撤消劳动人事部建立国家人事部组建劳动部撤消国家物资局组建物资部撤消城乡建设环境保护部组建建设部撤消航空工业部航天工业部组建航空航天工业部撤消水利电力部组建水利部撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局设立国家技术监督局请参阅最后一页的重要声明6政策研究政策深度报告次提出转变政府职能是机构改革的关键这一关键性命题政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主强化宏观管理职能淡化微观管理职能其内容主要是合理配置职能科学划分职责分工调整机构设置转变职能改变工作方式提高行政效率完善运行机制加速行政立法改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门改革采取自上而下先中央政府后地方政府分步实施的方式进行与1982年精简机构相比这次改革的最大特点是不搞简单的撤减合并而是转变职能不搞简单的人员裁减而是建立国家公务员制度为政府现代化奠定最重要的制度和人员基础所以1988年改革的最大意义在于从改革政府弊端逐渐发展到塑造政府具体来说一是接受现代政府管理原则和精神按照现代化发展要求重新定位政府职能并改革政府二是塑造现代政府管理所需要的制度队伍和管理方式如设立国家公务员制度建设职业公务员队伍等由于后来一系列复杂的政治经济原因改革在实践中落实的效果有限再加上治理整顿工作的需要原定于1989年开展的地方机构改革也暂缓进行图21988年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投三1993年建设适应社会主义市场经济要求的政府在确立社会主义市场经济体制的大背景下1993年新一轮机构改革开启它的核心任务是在推进经济体制改革建立市场经济的同时建立起有中国特色的适应社会主义市场经济体制的行政管理体制这次改革的指导思想是适应建立社会主义市场经济体制的要求按照政企职责分开和精简统一效能的原则转变职能精兵简政提高效率改革的重点延续上一轮机构改革仍是转变政府职能由于1992年建设社会主义市场经济的理论研究和实践探索才刚刚开始因此国务院把1993年的政府机构改革方案定位为带有一定的过渡性带有试点性质的方案虽然本次改革还主要集中于职能转变与机构精简但更加注重探索和形成政府管理经济的新方式新体制新机制为此这次改革要求加强宏观调控和监督部门强化社会管请参阅最后一页的重要声明7政策研究政策深度报告理职能部门减少具体审批事务和对企业的直接管理做到宏观管好微观放开为了强化宏观调控能力国务院组建国家经济贸易委员会为了放开市场一些专业经济部门改为经济实体或改为行业总会如撤销航空航天工业部分别组建航空工业总公司航天工业总公司撤销轻工业部纺织工业部分别组建中国轻工总会中国纺织总会此外1993年改革还实行中纪委机关和监察部合署办公进一步理顺纪检检查与行政监察的关系1993年实行的中纪委机关和监察部合署办公是统筹党政机构设置的重要方式之一1993年3月22日第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定根据这一方案改革后国务院组成部门设置41个加上直属机构办事机构18个共59个比原有的86个减少27个人员减少20此外国务院不再设置部委归口管理的国家局国务院直属事业单位调整为9个这次机构改革的历史性贡献在于首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要本轮内的改革措施在一定程度上调整政府与市场政府与社会之间的权力关系政府权利逐渐让渡给企业市场和社会为了在分权的同时维系住大国治理所需要的国家能力保障1994年中央推出分税制改革这是我国第一次用现代财税体制调整中央与地方的关系目的是形成既能放活地方也能确保中央有效地调控中央与地方关系实践表明面对社会主义市场经济带来的革命性冲击政府机构改革既要深化有针对性的具体改革也要推进系统性的政府重塑图31993年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投四1998年消除政企不分的组织基础1998年3月10日九届全国人大一次会议审议通过关于国务院机构改革方案的决定大会指出本次改革的目标是建立办事高效运转协调行为规范的政府行政管理体系完善国家公务员制度建设高素质的专业化行政管理队伍逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制本次改革的原则是按照社会主义市场经济的要求转变政府职能实现政企分开按照精简统一效能的原则调整政府组织结构实行精兵简政按照权责一致的原则调整政府部门的职责权限明确划分部门之间职责分工完善行政运行机制按照依法治国依法行政的要求加强行政体系的法制建设请参阅最后一页的重要声明8政策研究政策深度报告总体来看1998年改革的目的与目标高度协调尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标推进社会主义市场经济发展是目的经过1998年的机构改革政府职能转变有了重大进展其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门共有10个电力工业部煤炭工业部冶金工业部机械工业部电子工业部化学工业部地质矿产部林业部中国轻工业总会中国纺织总会这些工业专业经济部门是计划经济时代的产物在计划经济体制下这些工业专业经济部门是资源配置的载体和落实经济计划的依托但是在社会主义市场经济体制下这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用不利于充分发挥企业的微观经济主体地位在一定意义上说撤销工业专业经济部门就是取消国家与企业之间的中介政企不分的组织基础在很大程度上得以消除1998年的政府机构改革是在改革势在必行和不改革没有出路的共识下展开的1998年提出的政府机构改革目标是建立办事高效行为规范的行政管理体系进一步完善国家公务员制度建立适应社会主义市场经济体制有中国特色的行政管理体制本次改革还提出了四大具体改革原则一是按照发展社会主义市场经济的要求进一步转变政府职能实现政企分开二是按照精简统一与效能的原则调整政府组织结构实行精兵简政三是按照权责一致的原则调整政府部门的职责与权限明确划分各部门之间的职能分工四是按照依法治国依法行政的要求加强行政体系的法制建设在这样的改革目标和原则下政府进行了五大方面的机构改革第一大幅压缩国务院组成部门由40个左右缩减为29个同时还压缩了机构职能范围推进政企分开第二重新布局政府部门体系把国务院组成部门分为四类分别是宏观调控部门专业经济管理部门教育科技文化社会保障和资源管理部门国家政务部门这既是对政府组成部门进行分类同时也是对政府职能作出重新定位即宏观调控专业监管公共服务政务管理由此构成的政府不仅是权能有边界的政府而且是职能明晰的政府第三从职能和机构上深化政企分开一方面明确政府管理部门不再直接管理企业另一方面将专业经济管理部门压缩为宏观调控部门中的一个功能局第四大幅精简机关干部干部编制总数减少一半第五用法律的手段规范政府职能和机构图41998年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投五2003年建设服务现代经济与社会的政府2003年的政府机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的本次改革方案特别提出决策执行请参阅最后一页的重要声明9政策研究政策深度报告监督三权相协调的要求除国务院办公厅外国务院29个组成部门调整为28个不再保留国家经贸委和外经贸部其职能并入新组建的商务部大会指出改革的目的是进一步转变政府职能改进管理方式推进电子政务提高行政效率降低行政成本改革目标是逐步形成行为规范运转协调公正透明廉洁高效的行政管理体制改革的重点是深化国有资产管理体制改革完善宏观调控体系健全金融监管体制继续推进流通体制改革加强食品安全和安全生产监管体制建设这次改革的进步之处在于抓住社会经济发展阶段的突出问题进一步转变政府职能根据方案国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会其任务是研究拟订经济和社会发展政策进行总量平衡指导总体经济体制改革设立国务院国有资产监督管理委员会以指导推进国有企业改革和重组设立中国银行业监督管理委员会以加强金融监管确保金融机构安全稳健高效运行组建商务部推进流通体制改革国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构同时将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会在2003年和2008年的两个改革周期中2003年的改革更多是从服务现代经济发展需要出发的改革是在过去五年改革的基础上进行的主要解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题为促进改革开放和现代化建设提供组织保障国务院机构改革的重点是深化国有资产管理体制改革完善宏观调控体系健全金融监管体制继续推进流通管理体制改革加强食品安全和安全生产监管体制建设显然这次改革主要是对1998年改革的深化和补充目的是健全和完善政府服务社会主义市场经济的体制机制和基本功能图52003年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投六2008年深化行政管理体制改革2008年3月15日十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定开启了新一轮国务院机构改革本轮机构改革按照精简统一效能的原则和决策权执行权监督权既相互制约又相互协调的要求着力优化组织结构规范机构设置完善运行机制为全面建设小康社会提供组织保障总体目标请参阅最后一页的重要声明10政策研究政策深度报告是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制本次国务院机构改革的主要任务是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系探索实行职能有机统一的大部门体制合理配置宏观调控部门职能加强能源环境管理机构整合完善工业和信息化交通运输行业管理体制以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门改革后除国务院办公厅外国务院组成部门调整为27个2008年的改革的意义在于不仅强调要提高服务现代经济的能力而且强调要提高服务民生和社会建设的能力这种变化是国家建设框架和国家治理结构的重大发展带来的2007年中共十七大提出了建设社会主义和谐社会的发展目标在原有的经济建设政治建设和文化建设基础上加上了社会建设形成四位一体的建设框架社会建设的承担主体是政府要求政府能够保障社会基本民生维护基本经济和社会秩序促进社会公平正义市场经济建设要求政府从原来的大政府变成小政府而社会建设则要求政府从原来管生产的生产型政府变为保证民生维护市场秩序的服务型政府这两大转变都要求政府全面调整与企业市场和社会的关系既要调整权力关系也要调整职能配置既要改变机构设置也要改变运行方式是政府行政体制的系统性变革为此2008年政府机构改革第一次提出了深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制这次改革围绕着三大重点展开一是加强和改善宏观调控促进科学发展二是着眼于保障和改善民生加强社会管理和公共服务三是按照探索职能有机统一的大部制要求对一些职能相近的部门进行整合实行综合设置理顺部门职责关系这三大重点既是之前政府机构改革的深化也是1993年以来政府机构改革的集成通过这次改革中国政府机构改革的两大支点也就稳定下来了一是转变职能二是实行大部制前者关系到政府的性质后者关系到政府的形态图62008年国务院组织机构图数据来源中国机构编制网中信建投七2013年渐进整合式改革中共十八大明确了建设中国特色社会主义总依据是社会主义初级阶段总布局是五位一体总任务是请参阅最后一页的重要声明11政策研究政策深度报告实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴所以十八大之后国家建设框架和国家治理再次发生重大变化从国家建设框架看在原先的四位一体建设的基础上加上生态文明建设形成五位一体建设格局从国家治理结构来看其涉及的领域越来越多不仅要解决改革和发展的问题而且要实现公平正义共享2013年国家治理体系和治理能力现代化被定为全面深化改革的总目标由此中国政府机构改革的总逻辑就由社会主义市场经济逻辑转入国家治理现代化逻辑2013年的改革重点围绕转变职能和理顺职责关系稳步推进大部门制改革实行铁路政企分开整合加强卫生和计划生育食品药品新闻出版和广播电影电视海洋能源管理机构通过本轮改革国务院行政组织系统稳步地实现了结构性革新机构总量从改革开放初期的100个工作部门到现在25个组成部门走出了精简膨胀再精简再膨胀的怪圈本次改革是以现行机构规模和先前改革成效为基础根据公共治理目标选择整体设计统筹规划重点突破循序渐进的整合式改革路径本次改革为政府机构改革明确了两大根本原则一是进一步明晰政府与市场的关系将市场经济在资源配置中的基础性作用改为起决定性作用在这个基础上更好地发挥政府的作用二是进一步明确了党的领导是中国特色社会主义的本质要求是中国特色社会主义制度的最大优势是一切改革和制度设计的前提和基础这两个原则为政府机构改革提供了基本价值框架既要严格遵循社会主义市场经济发展的内在要求以确保政府成为推动经济社会发展的强大力量同时也要严格遵循中国特色社会主义制度的内在规定以确保政府改革和建设过程成为使社会主义制度更加成熟定型的过程以更好发挥中国特色社会主义制度在国家治理中的制度优势和政治优势图72013年国务院机构改革方案数据来源中国机构编制网中信建投八2018年建设党政协同的现代化政府在这样的格局原则和框架下2018年的政府机构改革第一次与党的机构改革协同起来从完善和发展中国特色社会主义制度出发立足国家治理现代化要求形成了中共中央关于深化党和国家机构改革的决定和深化党和国家机构改革方案根据2018年中共十九届三中全会通过的关于党和国家机构改革的决定和方案本次机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革以党和国家机构改革一体安排党政军群机构改革统筹推进的方式进行目标是构建系统完备科学规范运行高效的党和国家机构请参阅最后一页的重要声明12政策研究政策深度报告职能体系形成总揽全局协调各方的党的领导体系职责明确依法行政的政府治理体系中国特色世界一流的武装力量体系联系广泛服务群众的群团工作体系推动人大政府政协监察机关审判机关检察机关人民团体企事业单位社会组织等在党的统一领导下协调行动增强合力全面提高国家治理能力和治理水平这决定了2018年周期的政府机构改革在完善党和国家机构的宏观布局中安排在全面统筹党政军群机构设置和职能配置中推进在党政协同中健全政府体制提高政府治理能力这次党和国家机构改革就是要从制度上体现中国共产党领导是中国特色社会主义本质特征落实党的全面领导改进党的领导方式和执政方式所以不论是党和国家机构一体安排还是党政军群机构改革统筹推进都是以党的全面领导党政协同为原则展开虽然这与改革开放之初提出的党政分开的原则有所不同但核心使命是一样的都是要全面提高政府机构设置和职能配置的合理性提高政府运行效率和管理能力从当年的党政分开到今天的党政协同是四十多年改革走过的历史轨迹当年的党政分开是针对在尚未搞清楚落后国家如何建设社会主义的条件下所形成的党和国家机构而采取的必要措施而在中国特色社会主义获得成功发展的今天强调党的全面领导党政协同是中国特色社会主义本质特征的必然要求是完善和发展中国特色社会主义制度的必要措施这个历史性变化表明经过四十多年的改革和实践中国成功走出了中国特色社会主义道路政府改革不仅围绕着改革过程中的阶段性任务和目标而且全面围绕着中国特色社会主义的总任务总布局总要求而展开从而把政府机构改革和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化融为一体建设党政协同的中国特色的现代化政府图82018年国务院机构改革方案数据来源中国机构编制网中信建投九总结纵观四十年八个周期的政府机构改革中国政府机构改革不是孤立的改革行为而是始终与国家建设和经济社会发展周期性运行紧密相连立足改革开放要求和国家治理需要以五年为周期以职能机构改革为主要内容以央地联动为主要形式的政府机构改革的中国模式1978年改革开放之初政府改革以现代化为取向四十年后2018年政府改革同时以现代化和中国特色为取向通过这四十年周期性政府机构改革中国政府改革和政府建设不仅开辟出现代化发展方向而且找到了自己的制度之根价值之魂请参阅最后一页的重要声明13政策研究政策深度报告中国政府机构改革的经验证明政府机构改革既是大国建设现代化政府的有效形式也是大国推动国家治理现代化的有效途径常态化周期性的政府机构改革对提高国家治理能力的促进作用是显著的只要有周期性政府机构改革持续进行中国政府的现代化水平和国家治理能力就能不断提升不断优化三2023年机构改革展望一调整方式以职能划分优化为主部分机构可能重组总体来看预计本次机构改革主要包含以下两方面调整一是职能划分的优化主要是对职责功能相近的部门的整合和优化根据党的二十大报告各领域基础性制度框架基本建立许多领域实现历史性变革系统性重塑整体性重构新一轮党和国家机构改革全面完成中国特色社会主义制度更加成熟更加定型国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高经过改革开放以来多轮改革党和政府机构大框架较为完善已经形成有效的系统党的二十大报告也指出未来行政体制改革的具体方向是优化政府职责体系和组织结构推进机构职能权限程序责任法定化和深化行政执法体制改革由此可见二十大对于机构改革的工作重心较为细致化是在现有框架基础上对职能的进一步优化二是部分机构可能重组党的二十大报告强调多部门工作协同例如首次将教育科技人才纳入同一章节本次机构改革可能将部分存在良好协同效应的部门重组进一步提高行政效率二改革重点领域1科技教育人才党的二十大报告指出当前发展不平衡不充分问题仍然突出推进高质量发展还有许多卡点瓶颈科技创新能力还不强提高科技水平增强创新实力是我国经济和社会发展至关重要的驱动因素党的二十大将科技提高到前所未有的重要程度从篇幅上看科技教育和人才单独形成一章从报告章节顺序来看科技教育人才章节位于第五章仅次于既往成果总结马克思主义中国化时代化党的使命任务和高质量发展四章二十大报告指出教育科技人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性战略性支撑必须坚持科技是第一生产力人才是第一资源创新是第一动力深入实施科教兴国战略人才强国战略创新驱动发展战略开辟发展新领域新赛道不断塑造发展新动能新优势要坚持教育优先发展科技自立自强人才引领驱动加快建设教育强国科技强国人才强国坚持为党育人为国育才全面提高人才自主培养质量着力造就拔尖创新人才聚天下英才而用之由此可见二十大报告将科技教育人才三方面紧密联系在一起加强三者之间的协同效应形成有机的整体本次机构改革可能在吸收领会二十大精神的基础上对相应的机构进行合并或者职能优化2安全保障党的二十大报告指出当前确保粮食能源产业链供应链可靠安全还须解决许多重大问题并且要求做到加强重点领域安全能力建设确保粮食能源资源重要产业链供应链安全能源安全方面目前我国能源总量上能够基本满足自给自足但是结构性上仍需要进一步优化我国煤炭储量和产能能够满足本国生产需要但是石油和天然气则较为依赖从国外进口为保障能源安全我国近年来新能源占比持续上升据国家能源局数据2022年全国可再生能源新增装机152亿千瓦占全国新增发电装机的762全国可再生能源发电量27万亿千瓦时占全国发电量的313占全国新增发电量的81由此可见新能源将在未来能源请参阅最后一页的重要声明14政策研究政策深度报告安全中扮演重要角色粮食安全方面2023年中央1号文件指出牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线2023年重点工作目标可以概括为两稳两扩两提两稳即稳面积稳产量确保粮食面积和产量稳定在177亿亩和13万亿斤以上两扩就是扩大豆扩油料确保大豆油料面积稳定在35亿亩以上两提就是提单产提自给率力争玉米示范田亩产提高100公斤以上食用植物油自给率提高1个以上百分点产业链供应链安全方面1月31日习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时进一步强调要增强产业链供应链的竞争力和安全性顺应产业发展大势推动短板产业补链优势产业延链传统产业升链新兴产业建链保障产业链供应链安全最有效的措施是加快科技自立自强步伐解决外国卡脖子问题其次是鼓励本国企业深度融入全球产业链吸引国外优势企业在国内投资建厂促进国内外产业深度融合增强产业链供应链抗风险能力3金融体制改革党的二十大报告指出防范金融风险还须解决许多重大问题并且要求做到深化金融体制改革建设现代中央银行制度加强和完善现代金融监管强化金融稳定保障体系依法将各类金融活动全部纳入监管守住不发生系统性风险底线健全资本市场功能提高直接融资比重根据人民银行党委书记银保监会主席郭树清的讲话今年金融体制改革的工作主要有五方面内容一是着力建设现代中央银行制度二是加强和完善现代金融监管三是改革完善金融机构治理四是进一步加快发展直接融资五是持续推动保险业信托业转型发展相关监管机构可能根据金融体制改革作出相应调整但是预计更多是职权方面的不会发生大规模的合并分立请参阅最后一页的重要声明15政策研究政策深度报告风险分析1既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期地方政府对于中央政策的理解不透彻落实不到位2经济增速放缓宏观经济基本面下行经济运行不确定性加剧3市场情绪存在进一步转劣可能国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡4土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大地方政府债务违约风险上升5地缘政治对抗升级风险俄乌冲突不断国际局势仍处于紧张状态请参阅最后一页的重要声明16政策研究政策深度报告胡玉玮分析师介绍首席政策分析师经济学博士牛津大学博士后欧盟访问学者曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人西班牙对外银行BBVA驻华代表养老金与保险经济合作与发展组织OECD经济学家世界银行国际货币基金组织等国际组织顾问专家中国社科院中国人民大学上海对外经贸大学客座研究员参与或主持多项国际国家和部委重大经济金融领域研究课题多篇政策研究报告获党中央国务院领导批示或批转主要研究领域宏观经济国际金融资本市场冯天泽研究助理中信建投政策分析研究员CFAFRM北京大学理学学士金融学硕士香港中文大学经济学硕士曾任职于国家外汇管理局和中金公司主要研究领域包括宏观政策金融监管汇率及外汇储备等联系电话15120034020邮箱fengtianzecsccomcn请参阅最后一页的重要声明17政策研究政策深度报告评级说明投资评级标准评级说明报告中投资建议涉及的评级标准为报告发布日后6买入相对涨幅15以上个月内的相对市场表现也即报告发布日后的6个增持相对涨幅515月内公司股价或行业指数相对同期相关证券市股票评级中性相对涨幅-55之间场代表性指数的涨跌幅作为基准A股市场以沪深减持相对跌幅515300指数作为基准新三板市场以三板成指为基准卖出相对跌幅15以上香港市场以恒生指数作为基准美国市场以标普强于大市相对涨幅10以上500指数为基准行业评级中性相对涨幅-10-10之间弱于大市相对跌幅10以上分析师声明本报告署名分析师在此声明i以勤勉的职业态度专业审慎的研究方法使用合法合规的信息独立客观地出具本报告结论不受任何第三方的授意或影响ii本人不曾因不因也将不会因本报告中的具体推荐意见或观点而直接或间接收到任何形式的补偿法律主体说明本报告由中信建投证券股份有限公司及或其附属机构以下合称中信建投制作由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国仅为本报告目的不包括香港澳门台湾提供中信建投证券股份有限公司具有中国证监会许可的投资咨询业务资格本报告署名分析师所持中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格证书编号已披露在报告首页在遵守适用的法律法规情况下本报告亦可能由中信建投国际证券有限公司在香港提供本报告作者所持香港证监会牌照的中央编号已披露在报告首页一般性声明本报告由中信建投制作发送本报告不构成任何合同或承诺的基础不因接收者收到本报告而视其为中信建投客户本报告的信息均来源于中信建投认为可靠的公开资料但中信建投对这些信息的准确性及完整性不作任何保证本报告所载观点评估和预测仅反映本报告出具日该分析师的判断该等观点评估和预测可能在不发出通知的情况下有所变更亦有可能因使用不同假设和标准或者采用不同分析方法而与中信建投其他部门人员口头或书面表达的意见不同或相反本报告所引证券或其他金融工具的过往业绩不代表其未来表现报告中所含任何具有预测性质的内容皆基于相应的假设条件而任何假设条件都可能随时发生变化并影响实际投资收益中信建投不承诺不保证本报告所含具有预测性质的内容必然得以实现本报告内容的全部或部分均不构成投资建议本报告所包含的观点建议并未考虑报告接收人在财务状况投资目的风险偏好等方面的具体情况报告接收者应当独立评估本报告所含信息基于自身投资目标需求市场机会风险及其他因素自主做出决策并自行承担投资风险中信建投建议所有投资者应就任何潜在投资向其税务会计或法律顾问咨询不论报告接收者是否根据本报告做出投资决策中信建投都不对该等投资决策提供任何形式的担保亦不以任何形式分享投资收益或者分担投资损失中信建投不对使用本报告所产生的任何直接或间接损失承担责任在法律法规及监管规定允许的范围内中信建投可能持有并交易本报告中所提公司的股份或其他财产权益也可能在过去12个月目前或者将来为本报告中所提公司提供或者争取为其提供投资银行做市交易财务顾问或其他金融服务本报告内容真实准确完整地反映了署名分析师的观点分析师的薪酬无论过去现在或未来都不会直接或间接与其所撰写报告中的具体观点相联系分析师亦不会因撰写本报告而获取不当利益本报告为中信建投所有未经中信建投事先书面许可任何机构和或个人不得以任何形式转发翻版复制发布或引用本报告全部或部分内容亦不得从未经中信建投书面授权的任何机构个人或其运营的媒体平台接收翻版复制或引用本报告全部或部分内容版权所有违者必究中信建投证券研究发展部中信建投国际北京上海深圳香港东城区朝内大街2号凯恒中心B上海浦东新区浦东南路528号南福田区益田路6003号荣超商务中环交易广场2期18楼座12层塔2106室中心B座22层电话86108513-0588电话86216882-1600电话867558252-1369电话8523465-5600联系人李祉瑶联系人翁起帆联系人曹莹联系人刘泓麟邮箱lizhiyaocsccomcn邮箱wengqifancsccomcn邮箱caoyingcsccomcn邮箱charleneliucscihk请参阅最后一页的重要声明18