研究报告全文：上海2022年7月瑞安城中村发展实践研究城中村是城市快速发展中以集体用地为主要形式发展滞后前言的伤疤地区承载着改善民生提升区域发展的重要使命存量时代城中村作为城市更新的重要组成越加受到市场关注人民城市人民建的理念下城中村改造提速势在必行然而其周期长投入大利益主体复杂等特点又令众多社会资本望而却步十四五开局共同富裕文化自信生态文明建设等高质量发展新时期目标对城中村改造提出新要求进一步激发各界对于城中村改造模式的热烈探讨在过去20余年摸着石头过河的改造过程中全国各地涌现了不少对于城中村改造重难点突破的亮眼举措而其中蟠龙天地作为瑞安在上海的城中村改造实践通过整体规划全程参与严控流程文化重塑等手段的综合运用推动多方共赢不仅实现了人居环境与区域面貌的提升更展现了新阶段下对于人文环境区域价值公共利益综合提升的更高要求内涵通过深入探究蟠龙实践背后的开发故事本研究旨在为市场总结城中村改造成功经验并为未来城中村难点挑战的解决提供思路与启发目录0104发展背景04瑞安实践221宏观视角051蟠龙缘起222城市视角092规划先行263高效统筹284尊重人文35025长期主义40上海实践131上海城中村概况14052城中村改造痛点15未来展望433应对挑战1703趋势洞察191政策学术市场趋势202城中村改造六大核心关注21蟠龙公园效果图瑞安城中村发展实践研究301发展背景回溯中国城中村二十余年发展历程从宏观与城市视角项下通过政策实践学术三个维度的综合洞察我们认为中国城中村改造实践总体呈现三大特征从阶段来看改造重点逐渐由关注空间载体到关注人的转变高质量发展转型背景下更关注对于区域价值生态环境人文挖掘等多维度的综合提升从分布来看珠三角地区由于土地紧张改造实践发展较早市场较为活跃政策层面的法律法规相较于其他地区也更为完备从手段来看尽管各地城中村改造背后的初衷不尽相同但从求同存异的视角保持政策的灵活性精细化管理鼓励多方参与依然是成熟市场可为其他地区提供的宝贵经验4瑞安城中村发展实践研究1宏观视角城中村改造背景宏观背景中国城市的发展与空间拓张是以土地形成了是村非村是城非城的城2013年国务院出台关于加快棚户区的非农使用作为前提的相较于利益关中村2改造工作的意见标志着国家正式将城系复杂的宅基地集体建设用地而言中村改造纳入棚户区改造的范围内然而城中村的自我生长终究是非官方广大的地方政府在城市的发展过程中几紧接着国务院国家新型城镇化规划非可持续的随着城市化进程的加快区乎都选择了更为经济的村庄外农用地12014-2020年的出台明确了城域内发展不平衡的状况愈演愈烈缺乏统于是一个个村落便在城市不断的征地中村改造对于新型城镇化的重要意义一规划的城中村成为影响和制约城乡一扩张中在空间意义上成为了城市的一在土地改革进程中也有城中村的身影体化发展的重要因素加快推动城中村部分被城市所包围也被暂时遗忘国家积极推进集体用地入市强调征地改造成为改善民生和城市形象提高城市必须符合公共利益更加体现新时期的其中有的村落持续着朴素的生活方式土地利用效率完善城市功能保障公共高质量发展对城中村改造提出的更高也感受着周围都市生活带来的反差也安全的重要工作21世纪始各地政府纷要求与期望有的村落积极参与进城市化的浪潮试纷从政策层面开始介入城中村改造探图分享城市发展带来的福利红利或深索解决城中村存在的客观问题并在改或浅这些村落都与城市形成了联系造主体改造方式等方面做出了各种尝试参考资料1何力武20172卢福营2017瑞安城中村发展实践研究51宏观视角政策沿革2008年中央启动保障性安居工程全国性大规模棚改拉开序幕2012年住房城乡建设部等七部门联合发布关于首次在官方文件中提出城中村改造提出按照加快推进棚户区危旧房改造的通知城镇规划稳步实施改造在国家政策层面明确了棚户区涵盖了城中村2013年棚户区改造范围包括棚户区和城中村两种不同的用地性质的区域改造标志着包含城中村国务院关于加快棚户区改造工作的意见改造在内的棚户区改造工作在全国范围内的全面展开规划指出城镇棚户区及城中村改造是新型城2014年镇化的三项主要工作之一并提出严控增量国务院国家新型城镇化规划2014-2020年盘活存量优化结构提升效率的方针以三大创新土地改革方向缓解城镇用地紧张2015年关于农村土地征收集体经营性建设用地入市允许集体经营性建设用地进入土地市场宅基地制度改革试点工作的意见2016年国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见从全面提升城市功能角度要加快城镇棚户区城中村和危房改造国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的提出关于城中村集体建设用地改造开发引导激指导意见试行励方面的建议城中村集体建设用地依法征收后进行改造开发2017年住建部住房城乡建设部印发关于加强生态修复改造不仅是建设工程更是社会和谐和社会共城市修补工作的指导意见治工作2019年提出征地必须符合公共利益其中包括对成片开发的征地从法律层面明确了城中村集土地管理法第四次修改体建设用地的征地可行性2021年正式提出实施城市更新行动推动城市空间结构中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五优化和品质提升改造提升老旧小区老旧厂区年规划和2035年远景目标纲要老旧街区和城中村等存量片区功能十四五新时期背景下从经济内循环生态文明建设共同富裕新型城镇化与文化自信等方面对保障中国经济高质量可持续发展提出了新的要求也为城中村改造注入了新的内涵6瑞安城中村发展实践研究1宏观视角市场阶段从市场角度来看自2003年部分城市开始进行城中村改造探索以来在近20年发展中城中村改造逐渐由关注空间载体到关注人的转变由大拆大建走向有机更新随着改革开放与城市化大潮的推进城中村在城市中野蛮生长而这种空间不可避免的存起步阶段在安全隐患突出环境脏乱差等问题多种负面影响逐渐引起了社会各界对于城中村都1998-2002年市里的村庄这一现象的关注城市化进程加快城中村开始出现社会对于城中村的印象进一步恶化违章搭建愈演愈烈公共服务缺失内部经济系统完增长阶段全由租赁业主导管理模式落后治安问题高发宗族文化与城市主流文化格格不入部分2003-2007年地区开始了改造探索城中村现象愈演愈烈改造迫在眉睫各地方政府展开了大规模城中村拆建式改造活动提升了城市风貌和公共配套但这样较稳定阶段为粗放的改造模式也产生了城市职住矛盾加剧等一系列社会问题2008-2015年大规模城中村拆建式改造展开部分城市的城中村改造开始由大拆大建转向有机更新城中村改造的重点也从对于物质转变阶段空间的改造转向对人文环境风貌整治弱势群体公共利益城市功能等方面的关注2015年-城中村改造开始转向有机更新瑞安城中村发展实践研究71宏观视角学术热点作为中国城市化进程的重要组成部分学术界自上世纪90年代开始关注城中村这一话题此后关注度不断上升近年来学术界对于城中村的研究热点也不断向关注人本身所转移主要集中在以下三大方面城中村改造应重视人文环境城中村改造需要注重对于人文环境的保护与传承在升级物质空间的同时需要延续市井文化与市井空间城中村改造如何保护遗产历史人文保护城中村遗产价值重构的核心是建立关联只有遗产保护与社区经济发展文激发文化价值保护村落遗产化认同社会整合共同作用才能延续社区文脉实现可持续发展城中村体现公共利益在城市社区治理中城中村充当了安全阀的作用它承载了廉价劳动力再生产的功能是联结乡村与城市的缓冲地带城中村改造如何更好实现公共利益公共利益实现城中村改造需要大量的资金不可避免的改造中需要实现经济效益平衡与社正视积极作用强化公共利益会效益平衡政府需要明确开发商义务的内容与实现方式保障公共配套的落实城中村改造应重视多方参与城中村改造工作是新型城镇化的重要落实必须格外重视社会效益重视多方参与规划制定过程中应该避免精英式的科学理性规划多方参与的动态协商式规划将成为常态城中村改造应重视弱势群体城中村改造既要维护集体经济组织和失地农民的利益也应重视非户籍人口的重视多方参与多方参与规划重视弱势群体住房需求外来人口为城市发展做出了不可忽视的贡献未来的城中村改造应当重视外来人口与本地人口的社会融合问题8瑞安城中村发展实践研究2城市视角城市对比在实践层面中国的特大城市已进行了数十年的城中村改造并结合实践不断优化相关政策总体而言其改造缘由各有不同本篇白皮书梳理了上海深圳北京和广州的城中村改造历程及对应的相关政策以期形成对上海当前城中村发展阶段的更深入理解上海深圳广州北京启动时间2014年2004年2000年2004年个个个个数量531880272200截至2021年截至2021年截至2018年截至2021年外环周边及郊区新城为城市核心区域与外围区分布市域范围内均匀分布市域范围内均匀分布主市中心有少量分布域均有分布北坞村代表项目蟠龙村渔民村猎德村红旗村白石洲杨箕村大望京村上海城中村主要是在城市化快速推进过程中因资金动迁等原因而被遗留下来的数量相对较少主要分布在外环周边及郊区新城总体而言上海的城中村改造突出社会效益是民生改善项下的多元实践上海城中村改造虽启动时间较晚但系统性较为完善以2014年关于进一步推进本市城中村改造上海工作的通知为起点后续出台的城市更新相关政策对其进行补充在改造特征上上海强调政府主导重视对开发企业筛选与把关截止2021年底上海市共认定53个城中村改造项目代表项目有蟠龙村红旗村改造在拆迁模式上上海采取征收模式以此对改造周期形成更强的把控力深圳城中村数量多情况复杂肩负着为城市提供发展空间的战略使命因此在21世纪初深圳进行了土地统征统转将市域范围内的所有集体土地名义上收归国有但没有改变村民实际使用与占有的现状深圳城中村改造实践丰富仅2010-2019年列入城市更新单元计划的城中村改造项目就有295项涉及拆除用地面积356平方千米在改造特征上与上海不同深圳以市场机制为主导在拆迁模式上深圳深圳采用协议动迁改造周期易被拉长近年来深圳在城中村改造上愈发显现出政府市场村集体共同主导和推动的改造理念2019年深圳市城中村旧村综合整治总体规划20192025出台标志着深圳城中村改造由大拆大建转向有机更新广州的城中村较为密集违建情况严重在改造目的上与深圳类似主要是为了解决中心城区发展空间不足的问题自20世纪90年代中后期广州市就开始了城中村改造探索代表项目有猎德村杨箕村经过多年实践积累逐渐形成了政府主导规划先行鼓励市场参与的改造特点据广州市城中村改造三年广州2018-2020年行动计划统计截至2018年全市共有272个城中村村域面积共716平方公里多位于旧城区内2018年广州出台广州市城中村综合整治工作指引明确提出了城中村微改造的总体思路不再鼓励大拆大建北京的城中村数量介于上海与广深之间城市核心区域与外围区域均有分布北京的城中村改造是内城升级的重要手段代表项目有北坞村大望京村自2004年起为迎接奥运会北京开始对四环以内的部分城中村进行更新整治由于北京首都的特性北京城市政策与国家政策一致性高自国务院2013年提出关于加快棚户区改造工作的意见后北京便紧跟国家步伐将城中村改造纳入棚户区改造的范围之下2018年出台关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见持续推进城中村改造工作启动时间以各地首个城中村改造文件出台时间为准瑞安城中村发展实践研究92城市视角城中村改造地方相关政策一览法规层面政策层面上海市城市更新条例北京市城市更新行动计划2021-2025年2021深圳经济特区城市更新条例北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见广州市城市更新条例征求意见稿北京市城市更新条例立项2020关于进一步推进本市城中村改造工作的通知深圳市城中村旧村综合整治2019总体规划20192025关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见2018上海市城市更新规划土地实施细则关于深入推进三旧改造工作实施意见广州市城市更新安置房管理办法广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见2017广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见一二2016上海市城乡建设和管理十三五规划深圳市城市更新办法深圳市城市更新单元规划编制技术规定试行深圳市城市更新项目保障性住房配建规定深圳市城市更新创新型产业用房配建规定上海关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施深圳关于提升三旧改造水平促进节约集约用地的通知广州广州市旧村庄全面改造成本核算办法北京上海市城市更新实施办法2015广州市城市更新办法广州市旧村庄更新实施办法属城市更新办法中三旧改造的配套文件关于本市开展城中村地块改造的实施意见2014北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见深圳市城市更新历史用地处置暂行规定2013城市更新单元规划审批操作规则北京市十二五时期住房保障规划2012深圳市城市更新办法实施细则关于加快推进本市十二五旧区改造若干问题的意见北京市人民政府办公厅关于印发北京市加快城市和国有工矿棚2011户区改造工作实施方案的通知深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引试行2010拆除重建类城市更新项目实施主体确认工作关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见2009深圳市城市更新办法北京城市总体规划2004-2020年2004深圳市城中村旧村改造暂行规定奥运会建设与城中村整治10瑞安城中村发展实践研究2城市视角特大城市城中村政策趋势2019年深圳出台深圳市城中村旧村综合整治总体规划2019-2025对各区城中村改造项目划定综合整治比例并设置年度调整机制可在综合保持政策灵活性整治总规模不减少的前提条件下进行调整每年不超过10规划期内不超过30而后2021年出台的深圳市城市更新条例进一步提出个别征收总量约束灵活调整行政诉讼的全新模式城中村改造项目签约达到95即可进行征收调解后未能达成一致的区政府可以对未签约部分房屋进行征收城中村改造涉及多部门跨层级的协调工作作为国内最早开展三旧改造试点的广州于2015年率先成立了城市更新局随后深圳也于2016年成立了城重视部门统筹市更新局而上海也设有城市更新工作领导办公室这些市级层面的机构均负专设市级机构责统筹管理城市更新相关事务深圳近十年城中村相关政策累计出台约70个在城中村历史与风貌保护公共利益配建容积率审查等方面均有详细的细则进行要求如2018年出台的拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定规定位于密度一二区的规丰富政策细则划商业用地中应设置不少于商业办公与旅馆业建筑面积5的商业文化设施量化指标要求以满足市民文化交流空间需求改造经验丰富的广州近年来也针对性出台了广州市旧村庄全面改造成本核算办法广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法等相关细则在审批上深圳实行强区放权政策各区设立区城市更新局明确审批材料等方面涉及的一系列要求减轻申请单位负担在资金上上海对于城中村降低改造主体负担改造项目免征城市基础设施配套费等行政事业性收费同时支持针对城中村审批与资金双减负改造的相关融资信贷需求广州对于涉及营业税房产税城镇土地使用税等可予以减免对于配建经济适用房公共租赁住房的按比例享受相应优惠政策借鉴深圳广州上海等市场经验我们认为未来特大城市城中村改造中政府部门应通过不断优化部门统筹精细管理助力改造效率与质量提升与此同时由于城中村项目的复杂性我们建议在规范制度同时仍需对项目开发社会资本引入保有一定的政策灵活度以适配不同具体项目需求瑞安城中村发展实践研究112城市视角特大城市城中村市场趋势在地方实践层面伴随特大城市城中村改造逐步进入高质量阶段我们看到无论是深圳白石洲广州猎德村还是上海徐泾蟠龙等项目注重人文保护重视公共利益鼓励多方参与等关键词也越来越受到市场层面的重视改造更加注重社会公平与可持续将成为未来城中村改造重要的发展趋势在广州猎德村改造过程中在地文化得以保留和尊重在规划设计层面猎德村改造确定了六保留六改造的规划要点包括保护原有水乡肌理修建历史文化走廊修缮重建标志性牌坊将戏台等历史元素融入景观节点打造岭南风情广州猎德村商业街等同时在对民俗文化元素的保留上也充分考虑了村民的情感记忆例在地文化的保留保护如拓宽了龙舟池延续了猎德一年一度的龙舟招景风俗猎德村的改造实践体现出城中村改造不仅仅是简单的物质层面的改善更应当注重在地传统文化的保留保护并使之与现代生活方式有机融合位于深圳市中心的白石洲是深漂的重要落脚地之一容纳了近15万人在此居住在白石洲的改造过程中不容忽视的是有许多租户的子女在片区公立学校上学如果在清退过程中处理不好租户的相关诉求势必会对白石洲的拆迁工作造成巨深圳白石洲大的阻碍为了应对这种状况现场工作组多次组织群众沟通会议总结群众意重视城市弱势群体见收集了大量周边社区的租赁信息供群众参考并随后开通了三趟旧改专线巴士以缓解上学问题对租户合理诉求的重视倾听和积极回应使得白石洲城中村改造项目得以顺利推进12瑞安城中村发展实践研究02上海实践上海城中村起步较晚但已涌现出多元特色实践这其中与国企主导的居住提升型项目相比位于城市要素节点文旅要素节点的项目需肩负起保护区域文脉带动区域经济发展等多重角色但是其开发要求更高难度更大的特点也对开发主体提出了更高要求未来在政策探索以外亟需鼓励更多兼具城市运营能力和社会责任感的优质社会资本参与共同推动城中村发展迈上新台阶瑞安城中村发展实践研究131上海城中村概况特征自2014年上海启动首批35个城中村改造项目以来经市政府批准认定的城中村项目共计53个总体来看上海城中村改造主要有以下几大特征1国资主导实施主体以本地国有企业为主本地国企与全国性央企国企主导的项目占比约九成部分由内资民营企业主导港资外资主导的仅有瑞安徐泾蟠龙项目2改造方式多样包括土地储备合作改造公益性项目集体组织自行改造等3远离市中心已认定的城中村改造项目主要分布在外环郊环周边中环以内的项目仅真如红旗村三林北蔡等4实施周期长截至2021年底已有30个项目启动了土地出让仍有约四成的项目尚未开展过土地出让活动5浦东闵行占比最高从改造范围上看上海城中村改造覆盖各区其中浦东闵行占比最高6各有特色亮点包括与历史古镇新城开发大型生态绿地等结合模式7承担大量公建配套尽管项目经营性用地比例多小于50遵循民生本质承担大量公建配套补足区域短板分类根据对全市城中村项目的梳理我们发现从区域禀赋和改造诉求上来看可以将上海城中村项目分为三大类城市重要节点开发文旅要素节点开发居住功能导向开发其中文旅要素城市重要节点项目相对来说开发难度更高对实施主体的综合实力要求也更高城桥利民村城市重要节点开发位于城市重要节点的区域开发项目主要以市场化平台为开发主体例如真如红旗村项目三林中林村项目徐行村菊园东门杨行老集镇顾村老集镇文旅要素节点开发庙行康家村大场联东村场中村曹路老集镇在地文脉丰富有文化旅游价值的区域开真如红旗村江桥北虹桥高行东沟界路发项目主要以市场化平台为开发主体唐镇红一村一心村华漕杨家港村华漕许浦村北蔡艾南村南新村蟠龙村张江江欣田园劳动村例如徐泾蟠龙项目浦江镇召稼楼项目重固毛家角红星村三林同福村东明村九星村北蔡老集镇盈浦俞家埭南横村康桥横沔项目徐泾老集镇三林金光村川沙城南村太平村梅陇莘北村朱行村三林中林村康桥横沔老街佘山新宅刘家高家梅陇行南村康桥梓潼村莘庄青春村浦江召稼楼岳阳街道戴家浜浦江杜行老街惠南红光村居住提升导向开发永丰街道周星地块颛桥中心村一类位于外环周边具备一定经济价值车墩高桥车墩华阳桥金汇泰日主要以市场化平台为开发主体例如庙行肖塘朱泾民主村康家村项目杨行老集镇项目一类位于郊环周边经济价值一般但能产生社会效益主要以本地国资平台为开发主体例山阳东方村如惠南红光村项目奉贤肖塘项目山阳金山卫14瑞安城中村发展实践研究2上海城中村改造难点从市场实践来看城中村改造普遍存在项目周期长市场主体参与积极性不高拆迁存在较大障碍等现实困境虽然市场和政策层面已经呈现一些解决思路但仍然困难重重我们从政府村民社会资本出发试图总结出三大利益相关方在城中村改造上的核心难点政府层面村民层面刚性认定保障合理补偿政策层面的刚性指标要求导致一些脏乱差现象严补偿谈判困难拆迁补偿难以短时间内谈拢少数1重的城中村不能被认定为城中村改造项目还1钉子户期望超额补偿导致多数村民利益受损影有一些项目为了满足指标要求在划定实施范围上响拆迁进度进行妥协未充分考虑后续改造过程中可能会出现改造周期过长城中村改造项目涉及面广利益的实际困难权责关系复杂往往需要地方政府在前期拆迁及后期实施阶段积极推动改造提速以免周期过长对原上海的城中村认定需满足集体用地比例超过70在实践中部分城中村项目前期在划定改住民的正常生活产生影响造范围时为了满足指标在前期范围划分上进行妥协造成了后续实施过程中面临一系列困难同样的深圳对于拆建类城市更新也有合法用地比例需保障持续收益超过60的相关要求在拆建类的改造项目中村民原有的持续性收益将2受到一定程度的影响因此在拆迁补偿阶段村民不仅对持续收益有诉求还对实施主体在后续持有型物业的运营能力上有所期望引入社会资本对于区位一般的城中村项目社会资本参与改造在真如红旗村改造项目中涉及对9家大型市场2的基础诉求在于资金平衡为保证改造的顺利推进70家印刷厂207个冷库1200多家经营户的动实现更广泛的社会效益政府需要承担部分决策风迁改造前村民每年能通过村集体分红获得不错的收益部分村民还有经营性收益和自建房的租金收险让利便利于企益无论从推进动迁还是保障村民合理利益诉求的上海大部分城中村改造项目位于外郊环区域改角度满足村民对持续性收益的诉求都尤为重要造经济效益低社会资本进入意愿不足主要由地方平台公司承担改造任务例如由车墩经济联合社主导的车墩镇华阳社区改造松江城建主导的佘山镇新宅地块改造上海建工和上海南汇新城主导的惠南红光村改造等等以保障社会效益为前提为了保障城中村改造的民生利益所采取的拆迁主3体限制等政策性强制措施可能会成为影响城中村改造顺利推进的阻碍瑞安城中村发展实践研究15社会资本层面平衡开发资金城中村项目前期投入大改造周期长规划调整拆迁周期宏观政策等多方面因素均可能放大财务风险导致1最终无法平衡开发资金徐泾老集镇项目的实施主体虽然介入了前期规划调整争取了更多住宅面积但后续出台的政策补丁打乱了其前期测算方案影响了项目开发资金的平衡时间线2016年参与调规调整了住宅比例2017年上海针对宅地招拍挂出台了住宅15自持政策2017年上海市城市更新规划土地实施细则中规定了商办自持比例商业不低于80办公不低于402021年实施集中供地政策影响了土地出让节奏保留与保护对于具有历史保护价值的项目如何在尊重当地自然资源和文化特质前提下平衡开发和保护满足规划限制条件2实现修旧如旧应对社会舆论压力等方面面临较大挑战未来风貌保护政策在控制报批限定拆除比例等方面将更加严格对于实施主体的资金经验等综合能力提出了更高的要求案例在上海徐泾蟠龙城中村改造项目上因涉及文保及风貌保护需满足部分特殊规划要求导致在建筑设计后期运营和各部门沟通协调上产生了挑战如根据风貌保护要求风貌保护区域内不得大面积开挖地下空间因此只能设计外部停车场一定程度上影响了动线组织根据风貌保护要求风貌保护区域内有65米限高要求由于不得开挖地下空间机电设备高约2-25米只能安置在建筑顶部对商业空间的设计和未来运营产生了不利影响在楔形绿地中嵌入道路问题上为保护现有肌理根据风貌保护要求道路拓宽需小于8米而8米的道路尺度难以通过交管部门的审核后期运营挑战部分城中村改造中的大体量自持办公商业指标要求对实施主体的后期运营管理能力提出了挑战在一些项目上3实施主体还需负责公共服务设施等建设配套工程的后续运营增加了资金成本16瑞安城中村发展实践研究3应对挑战市场实践探索面对城中村改造的复杂利益关系和各种实际困难市场目前还处于一种摸着石头过河的阶段通过梳理目前上海进展较为顺利并产生了一定社会影响力的项目我们发现在保障项目顺利落地和实现更大社会效益上市场已显现出以下几大实践探索更优民生在徐泾老集镇项目上动迁居民100原址回迁同时提供了147万精装修回迁房就近安置共享改造成果在装修品质也实现了与商品房的高标准统一部分返还保障村民持续收益弹性机制在真如红旗村项目上在改造陷入困境时政府方在政策允许范围内给予了弹性支持政企间建立充分沟通保障了项目的顺利落地例如与实施主体协商合并自持指标调整土地指标推地顺在政策允许范围内保障序等问题弹性空间在徐泾蟠龙项目上实施主体将深入挖掘当地历史文化的工作前置花费3年时间梳重视文保理文献卷宗访谈专家学者出版了一本展现地方历史渊源和风土人情的蟠龙新志重视历史文化的挖掘与更重要的是实施主体没有把挖掘出来的历史文化仅仅停留在纸面而是将其焕新重传承为传统注入时代现到了项目上去例如打造了承载非遗技艺的民间兴趣博物馆重现了蟠龙十景九新内涵龙一凤十座古桥等等在徐泾蟠龙项目上项目团队包括规划设计商业市场等从2014年就参与介入整盘统筹多年来保持了团队成员的稳定从整盘开发的角度各部门合作梳理工作流程把握整盘开发打造城市区域发展诉求打磨项目定位为徐泾镇打造出了一个集文化娱乐和生活方式为一目的地全程参与保障体的江南新天地从规划落地的角度项目团队的全程参与保证了从前期规划设蓝图落地计到后期开发实施的连贯性与一致性有利于蓝图的最终落地浦东三林依托城中村改造实现了城市楔形绿地规划的顺利落地而徐泾蟠龙项目则整体价值以5万方古镇商业和20余万方城市公园为区域注入全新活力因此城中村改造在政企合力以单体项目项目本身之外也是统筹区域发展推动重点规划实施及功能实现的重要抓手需要撬动区域整体价值提升以政企合力共同促进区域整体价值提升瑞安城中村发展实践研究17政策演变探索政策层面的不断优化也为应对城中村改造实践中的痛点难点提出了更加细致明确的解决方案在操作层面上海城中村改造的主要指导文件为2014年出台的关于本市开展城中村地块改造的实施意见更多实施细节上的变化有待根据未来将出台的细则做进一步研究但作为城市更新的重要组成部分城中村改造原则上需遵循级别更高的城市更新政策对比上海2015年和2021年先后出台的上海市城市更新办法以下简称办法和上海市城市更新条例以下简称条例我们可以总结出城市更新政策在主管部门改造原则更新主体更新体系土地供应方式等五大方面发生了积极变化办法规定市规划国土资源主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作依法制定城市更新规划土地实施细则编制相关技术和管理规范推进城市更新的实施条例规定城市更新主管部门为住房城乡建设管理部门负责推进旧区改造旧主管部门职责住房更新城中村改造等城市更新相关工作承担城市更新项目的建设管理职责更加明确化规划国土资源部门则组织编制城市更新指引推进产业商业商办市政基础设施和公共服务设施等城市更新相关工作承担城市更新有关规划土地管理职责条例相较于办法更加强调对于城市历史风貌和历史建筑的保护保留在开篇保留保护要求划定城市更新活动的范围中就提出加强历史文化保护塑造城市特色风貌并提出更加精细化以用促保新旧融合的改造原则相较于办法条例提出国内首创概念更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿整合市场资源编制区域更新方案以及统筹推进更新项目的实施以及区更新主体职能域现状调查区域更新意愿征询市场资源整合编制区域更新方案等职责同时更加全面化更新统筹主体可视情况和更新需要被赋予参与规划编制实施土地前期准备配合土地供应统筹整体利益等职能条例规定了新的四层管理体系分别为城市更新指引更新行动计划区域更新更新管理体系方案与项目更新方案更加明确化条例第四十一条规定城市更新土地供应在一定条件下可以采用协议出让的方式土地供应方式进一步增强对市场主体参与更新尤其是参与土地一级开发的吸引力更加多样化相较与更大层面的城市更新上海城中村改造还涉及更多专项政策予以扶持如免征城市基础设施配套费由各区统筹安排土地出让金除计提国家和本市有关专项资金外针对城中村改造的融资信贷支持等等也从侧面印证了当下城中村改造的紧迫性和重要性18瑞安城中村发展实践研究03趋势洞察城中村改造任重道远无论是宏观视角还是区域层面经过二十余年的发展其重要程度与日俱增新时期也为城中村改造赋予了新的使命人居环境改善不再是改造的单一目标各大城市都需要结合自身发展愿景适应城中村改造的多目标转变基于政策学术及市场热点关注及趋势洞察我们总结未来城中村改造六大核心关注以期对未来改造方向及优质社会资本的筛选形成原则指引瑞安城中村发展实践研究191政策学术市场趋势2015年以来地方层面不断通过政策加码推进精细化管理指引城中村改造回归民生本质2020年出台的十四五规划又从上位层面对城中村改造原则提出新的要求尽管城中村改造仍然面临开发效益与公共利益的博弈在政策与学界社会力量的多重推动下市场中已经涌现出一批体现人文关怀公共价值的高质量项目未来伴随城市更新阶段不断深入我们相信更加高效科学的机制与模式将会不断呈现以推动城中村改造不断实现多方共赢城中村改造趋势以经济与社会效益的平衡作为基石市场1以减负手段提高社会资本参与积极性鼓励多方共赢是实现顺利改造的基石进入存量时代1更关注原住民诉求与长期利益为其提供获取稳定长期收益的机会2提供更大范围的服务与消费场景政策提升区域吸引力实现消费带动共同富裕经济内循环3唤醒与焕新城乡记忆文化自信生态文明建设重现村落的繁荣历史记忆弘扬和彰显城乡魅力微更新加强历史文化保护4以低碳化城市设计绿色建筑打造高效绿地空间作为改造手法助贯彻绿色可持续理念力区域焕新1以人文环境保护与传承与社区经济发展文化认同共同作用推注重地方社区文脉的延续动可持续发展2学术明确实现公共利益的方式人文环境保护通过政策的强制要求确保社会资本在城中村改造中履行实现公共利益的义务公共利益实现3重视多方参与通过多方参与提升改造的落地性实用性避免精英式规划20瑞安城中村发展实践研究