今年以来，疫情反复等内外超预期冲击下，“三重压力”有所加大，地方债作为积极财政的重要发力点，新增债务限额维持高位且靠前发力，持续发挥稳增长、补短板、促投资的重要作用。2023年是落实二十大精神的开局之年，中央经济工作会议强调“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”，并指出“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具”，在经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大的背景下，地方债新增限额仍应保持较高水平，但考虑到当前基建项目仍然有限、地方政府债务率被动攀升等因素，新增限额不宜设定过高。建议2023年新增一般债务限额0.9万亿左右、新增专项债务限额3.8万亿左右，必要时可继续依法盘活结存专项债限额，用好用足地方债，力图实现“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”的要求。
　　一、助力突破“强政策、弱修复”困局，地方债需继续合理扩容
　　当前地方政府债务风险整体可控，仍有一定举债空间。近年来，伴随“开前门”力度不断加大，地方政府债券规模持续扩容，特别是2020年以来，积极财政不断发力，地方政府新增债务限额持续保持较高水平。2022年，在下达3.65万亿新增专项限额的基础之上，国务院要求盘活2019年以来结存的5000多亿的专项债务限额，新增专项债发行规模大幅增加、创下历史新高，截至2022年11月末，我国地方政府显性债务规模已超35万亿，地方政府杠杆率也快速上升，近三年年均上升约2个百分点，预计今年年末将继续抬升2个百分点至29%。中央政府杠杆率明显低于地方，且增速较缓慢，预计今年年末将抬升1个百分点至21%。整体看，今年年末政府部门杠杆率将上升3个百分点至50%，但仍低于60%的国际警戒线及发达国家、发展中国家杠杆率水平，政府部门尤其是中央政府仍有一定举债空间。
　　助力突破“强政策、弱修复”困局，地方债作为积极财政的重要发力点，规模不宜大幅下降。今年，在疫情反复、俄乌冲突等内外多重超预期因素冲击下，宏观经济下行压力进一步加大。长达三年的疫情冲击对我国经济运行产生了深远影响，企业尤其是中小企业面临的困难加剧。与此同时，疫情防控政策开放后，新冠疫情对经济运行的负面影响仍将持续一段时间，受此影响明年一季度经济增速将是全年低点；2023年中国经济仍面临多重挑战，在没有更多增量政策背景下很有可能延续“强政策、弱修复”格局。中央经济工作会议强调明年经济工作要突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，稳增长居位“三稳”首位，其重要性更加突出但压力仍然较大。同时，大规模留抵退税等影响下地方财力仍然承压，一系列促基建政策持续推进下，基建领域面临较大的财政资金缺口。此背景下，地方债作为积极财政政策的重要发力点，应保持较高规模，以更好发挥其在跨周期、逆周期调节中的作用，支撑经济增长、带动扩大有效投资。
　　“构建现代化基础设施体系”等要求下，基建项目存量及增量资金需求较大。一方面，近年来，伴随专项债规模不断扩容，专项债项目数量持续增加，仍需较高规模的债务限额实现资金滚动接续。2020年以来，每年均有超2万个地方基建项目使用专项债资金，且多数项目为存量项目；2022年前三季度，近六成专项债投向已开工项目，其中近七成为此前已发行专项债的存量项目，存量项目资金接续压力仍然较大。另一方面，2023年是贯彻二十大精神、推进中国式现代化的开局之年，“全面加强基础设施建设”、“构建现代化基础设施体系”等要求下，一大批重大工程和重点项目将陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。
　　二、中央政府仍有加杠杆空间，2023年地方债务新增限额建议安排4.7万亿
　　中央经济工作会议强调“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，在国内外经济形势愈加复杂多变的情况下，政府债务整体规模的确定应统筹考虑经济增长需求及财政承压下的债务可持续性。一方面，考虑到近年来尤其是疫情冲击下我国地方政府财政收支矛盾进一步加剧，中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美国、日本等发达国家1相比较，我国中央政府具较大的加杠杆空间，或可适度增加中央财政赤字，必要时也可重启特别国债发行。另一方面，稳增长压力下地方债额度不宜“大起大落”、可继续保持高位，同时考虑到地方财政减收增支的紧平衡压力，可审慎增加地方财政赤字规模，提高一般债发行规模，缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险。建议2023年地方新增债务限额较2022年增加至4.7万亿左右，其中新增一般债务限额0.86~0.92万亿、新增专项债务限额3.8万亿左右。
　　1.一般债务新增限额可略高于2022年水平，安排0.9万亿左右
　　积极财政“加力”要求下赤字率可小幅上升，进一步扩大地方赤字规模，一般债新增限额可略高于2022年水平。“积极的财

研究报告全文：专题研究1月价格数据点评通胀水平延续回落物价稳中2022年12月21日地方政府债与城投行业建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局作者2023年地方政府新增债务限额预测及使用建议中诚信国际研究院袁海霞010-66428877-261hxyuanccxicomcn汪苑晖010-66428877-281yhwangccxicomcn闫彦明010-66428877-266ymyan01ccxicomcn今年以来疫情反复等内外超预期冲击下三重压力有所加大地方债作为积极财政的重要发力点新增债务限额维持高位且靠前发力持续发挥稳增长补短板促投资的重要作用2023年是落实二十大精神的开局之年中央经济工作会全民免疫高峰短期拖累经济增长权益资议强调突出做好稳增长稳就业稳物价工作并指出产或迎来中长期配置窗口宏观经济与大类资产配置月报2022年11月积极的财政政策要加力提效保持必要的财政支出强度优2022-12-21化组合赤字专项债贴息等工具在经济恢复的基础尚不热点点评稳中求进再次起航中牢固需求收缩供给冲击预期转弱三重压力仍然较大的背央经济工作会议五大关注点2022-12-19景下地方债新增限额仍应保持较高水平但考虑到当前基建区域宏观经济专题多数省份经济边际修复经济大省普遍需求不足2022-11-18项目仍然有限地方政府债务率被动攀升等因素新增限额不2022年11月地方政府与城投行业运行分宜设定过高建议2023年新增一般债务限额09万亿左右新析地方债城投债净融资双双转负城增专项债务限额38万亿左右必要时可继续依法盘活结存专项投债配置需关注理财赎回抛压冲击2022-12-13债限额用好用足地方债力图实现在有效支持高质量发展2022年10月地方政府与城投行业运行分中保障财政可持续和地方政府债务风险可控的要求析专项债结存额度密集发行净融资额转正收益率短期或上行城投债配置注重一助力突破强政策弱修复困局地灵活性2022-11-11方债需继续合理扩容当前地方政府债务风险整体可控仍有一定举债空间近如需订阅研究报告敬请联系年来伴随开前门力度不断加大地方政府债券规模持续扩中诚信国际品牌与投资人服务部容特别是2020年以来积极财政不断发力地方政府新增债赵耿010-66428731务限额持续保持较高水平2022年在下达365万亿新增专项gzhaoccxicomcn限额的基础之上国务院要求盘活2019年以来结存的5000多亿的专项债务限额新增专项债发行规模大幅增加创下历史新wwwccxicomcn高截至2022年11月末我国地方政府显性债务规模已超35wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局万亿地方政府杠杆率也快速上升近三年年均上升约2个百分点预计今年年末将继续抬升2个百分点至29中央政府杠杆率明显低于地方且增速较缓慢预计今年年末将抬升1个百分点至21整体看今年年末政府部门杠杆率将上升3个百分点至50但仍低于60的国际警戒线及发达国家发展中国家杠杆率水平政府部门尤其是中央政府仍有一定举债空间助力突破强政策弱修复困局地方债作为积极财政的重要发力点规模不宜大幅下降今年在疫情反复俄乌冲突等内外多重超预期因素冲击下宏观经济下行压力进一步加大长达三年的疫情冲击对我国经济运行产生了深远影响企业尤其是中小企业面临的困难加剧与此同时疫情防控政策开放后新冠疫情对经济运行的负面影响仍将持续一段时间受此影响明年一季度经济增速将是全年低点2023年中国经济仍面临多重挑战在没有更多增量政策背景下很有可能延续强政策弱修复格局中央经济工作会议强调明年经济工作要突出做好稳增长稳就业稳物价工作稳增长居位三稳首位其重要性更加突出但压力仍然较大同时大规模留抵退税等影响下地方财力仍然承压一系列促基建政策持续推进下基建领域面临较大的财政资金缺口此背景下地方债作为积极财政政策的重要发力点应保持较高规模以更好发挥其在跨周期逆周期调节中的作用支撑经济增长带动扩大有效投资构建现代化基础设施体系等要求下基建项目存量及增量资金需求较大一方面近年来伴随专项债规模不断扩容专项债项目数量持续增加仍需较高规模的债务限额实现资金滚动接续2020年以来每年均有超2万个地方基建项目使用专项债资金且多数项目为存量项目2022年前三季度近六成专项债投向已开工项目其中近七成为此前已发行专项债的存量项目存量项目资金接续压力仍然较大另一方面2023年是贯彻二十大精神推进中国式现代化的开局之年全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系等要求下一大批重大工程和重点项目将陆续开工建设基建项目新增资金需求仍然较高二中央政府仍有加杠杆空间2023年地方债务新增限额建议安排47万亿中央经济工作会议强调积极的财政政策要加力提效保持必要的财政支出强度优化组合赤字专项债贴息等工具在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府2wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局债务风险可控在国内外经济形势愈加复杂多变的情况下政府债务整体规模的确定应统筹考虑经济增长需求及财政承压下的债务可持续性一方面考虑到近年来尤其是疫情冲击下我国地方政府财政收支矛盾进一步加剧中央政府加杠杆幅度低于地方政府且与美国日本等发达国家1相比较我国中央政府具较大的加杠杆空间或可适度增加中央财政赤字必要时也可重启特别国债发行另一方面稳增长压力下地方债额度不宜大起大落可继续保持高位同时考虑到地方财政减收增支的紧平衡压力可审慎增加地方财政赤字规模提高一般债发行规模缓解地方三保压力也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险建议2023年地方新增债务限额较2022年增加至47万亿左右其中新增一般债务限额086092万亿新增专项债务限额38万亿左右1一般债务新增限额可略高于2022年水平安排09万亿左右积极财政加力要求下赤字率可小幅上升进一步扩大地方赤字规模一般债新增限额可略高于2022年水平积极的财政政策要加力提效的要求下2023年财政政策发力力度将进一步加大预计赤字率较今年的28有所上升或在3032之间同时伴随经济持续修复实际GDP增速有望达到50结合15的GDP平减指数来看明年财政赤字规模或达388414万亿从地方财政赤字在财政赤字总规模中的占比来看近年来地方财政赤字占比不断下降但基本保持稳定若按照近两年地方财政赤字占比均值2136推算明年地方一般债务新增限额或在086092万亿略高于2022年有利于缓解地方三保压力2专项债务新增限额不宜大起大落可安排38万亿左右稳增长压力下地方债将持续发力新增专项债务限额可高于2022年的365万亿在国内经济修复基础仍不牢固海外经济面临衰退风险的情况下明年稳增长压力仍然较大同时受疫情反复大规模留抵退税及土地财政有所弱化的影响地方财政收支压力进一步加大财政紧平衡下基建领域仍面临较大的资金缺口二十大强调加快构建新发展格局构建现代化基础设施体系中共中央国务院近日印发扩大内需战略规划纲要2022-2035年强调加快培育完整内需体系作为地方基建的重要资金来源在一系列稳增长促基建政策的持续推进下用于项目建设的新增专项债额度难有大幅下降2023年新增专项债务限额可小幅高于今年的365万亿此外考虑到近年来地方债新增限额持续保持高12021年末日本美国中国国债余额GDP分别为200127203wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局位特别是今年四季度盘活使用了5000多亿结存限额全年累计限额415万亿创历史新高为了避免政策波动太大可能导致的潜在问题及风险2023年新增额度不宜大幅回落以保障政策实施的连续性及市场运行的稳定性财政承压下政府债务风险被动攀升将对专项债大幅扩张形成一定约束同时结合近年来专项债发行使用情况看新增专项债务限额不宜设定过高避免资金使用低效一方面近年来地方债进行逆周期调控的同时也造成了地方债务余额的快速上升当前地方政府部门杠杆率虽仍处于低位但2022年来疫情反复叠加大规模留抵退税实施地方财政大幅减收地方政府债务率被动攀升至临界值以上对地方债的扩张形成一定约束从债务率水平看今明两年将是法定债务预警风险及风险平滑的重要拐点为保障政府举债投资的长期可持续性防范债务风险快速累积新增专项债务限额大幅扩容空间仍较为有限另一方面结合近年来专项债发行使用情况看目前地方项目的储备难以短时间内消化过大规模的新增专项债额度地方资金安排使用承压下专项债大幅扩容空间有限根据审计署披露2021年专项债资金违规使用与闲置现象仍存2同时今年以来伴随超4万亿3用于项目建设的专项债密集发行地方资金安排使用压力不断增加专项债资金用途调整频率明显加快规模及范围进一步扩大这在一定程度上反映出当前专项债资金与项目实际需求仍存在错配各地储备的有效项目或已逐步趋于饱和短时间内地方基建项目能承载的最大债务限额或在4万亿左右较难支撑专项债限额大幅扩张结合专项债新增限额在地方债新增限额占比来看2023年专项债新增限额建议设定在38万亿左右中央经济工作会议明确提出优化组合赤字专项债贴息等工具近年来专项债新增限额占比逐渐趋于稳定且保持较高水平2020年2022年分别为792881668352财政部此前在答复某地方人大会议意见时称将考虑进一步提高一般债券额度适当降低专项债券比例的建议在分配以后年度新增地方政府债务限额时积极予以考虑在保障存量建设资金需求的前提下为防范专项债闲置挪用等风险专项债在地方债务限额的占比可小幅减少按一般债务新增限额安排09万亿左右专项债占比回落至近三年均值81推算专项债新增限额可安排38万亿左右小幅高于2022年的365万亿有利于在防范债务风险快速累积的前提下保障稳增长需求并与之前年度实现平稳衔接保持政策的连续性稳定性和可持续性此外目前专项债仍有近万亿限额空间必要时可继续加大对结存限额的盘活使用210个地区违规将13663亿元专项债券资金用于企业经营人员工资等33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上3约4万亿专项债包括345万亿用于项目建设的新增专项债及依法盘活的5000多亿元结存专项债限额4wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局今年10月根据国务院要求财政部首次动用此前结存的5000多亿专项债限额为今年四季度及明年年初稳增长提供了重要支撑根据财政部数据2022年全国地方政府专项债务限额为2182万亿截至2022年10月末专项债务余额为2071万亿考虑年内待发行新增专项债后预计仍有近1万亿元的限额空间明年或可视经济运行实际情况相机抉择必要时继续灵活使用结存限额因此年初预算中大幅加码当年新增限额的必要性不大可在新增限额发行完毕后于四季度安排结存限额的盘活继续支撑跨年度基建投资三总量扩容中需进一步用足用好地方债在总量稳步扩容的同时需进一步用好用足地方债着力提升债券资金与项目的匹配性并提高项目申报全流程效率及配套设施建设确保新增额度落地后尽早形成实物工作量必要时也可合理优化债券使用的时效弹性避免资金用途调整常态化制约政策效果的及时显现更好落实财政政策加力提效的要求实现债务-资产高效转化在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控其一项目储备质量及数量仍是核心因素需切实做好储备工作为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑数量上加快合格项目储备尽可能按专项债额度分配的2-3倍进行储备并加强重大项目储备和滚动接续形成储备一批开工一批在建一批竣工一批的良性循环质量上围绕二十大及十四五规划储备相关重大项目并将项目开工建设可行性包括开工环境配套设施情况开工时间季节因素等各类资金到位时间等均纳入储备标准针对区县政府较难把握项目储备标准的情况加强基层人员培训并完善省级部门与市县政府的联动机制提高项目储备质量尤其把握政策机遇优先筛选乡村振兴县城城镇化等项目其二提升项目申报使用全流程效率重视前期规划严格论证项目资金需求提高与申请额度的匹配度并审慎做好规划方案避免项目实施后突发叫停风险优化报批机制根据项目落地可行性申报手续等制定报批顺序手续复杂且耗时久开工建设不确定性大受季节影响显著的项目尽量提前发行也为后续确需调整用途留下充足时间加强使用监管严格做好项目进度监测通过大数据分析等手段有效识别建设中的实际需求变化提前做好各类应急预案其三加强多部门协调完善配套设施建设敦促配套资金及时到位除将项目配套设施的完善程度建设难度及进度等纳入项目储备标准外政府需积极发挥统筹协调作用5wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局安排配套设施责任部门对专项债项目开辟绿色通道优先推进专项债项目配套设施建设工作另一方面各地金融机构需进一步加大专项债配套融资支持力度保障风险可控的前提下主动对接专项债项目对于部分金融资源相对匮乏或金融机构参与意愿较低的区域可依靠地方政府进行协调分配其四必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性结合区域领域制定差异化要求2023年新增债务限额仍将保持高位对各地资金安排使用仍有较大压力在保证稳增长政策效果的前提下必要时可合理优化专项债发行使用时效根据区域领域等制定差异化要求避免各地为完成任务盲目上马依赖后续用途调整制约政策效果的及时显现对于部分基础设施相对落后金融资源相对匮乏的地区或部分审批环节复杂耗时相对较久的领域可适当增加新增专项债使用的时效弹性6wwwccxicomcn建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模助力突破经济强政策弱修复困局中诚信国际信用评级有限责任公司以下简称中诚信国际对本文件享有完全的著作权本文件包含的所有信息受法律保护未经中诚信国际事先书面许可任何人不得对本文件的任何内容进行复制拷贝重构删改截取或转售或为上述目的存储本文件包含的信息如确实需要使用本文件上的任何信息应事先获得中诚信国际书面许可并在使用时注明来源确切表达原始信息的真实含义中诚信国际对于任何侵犯本文件著作权的行为都有权追究法律责任本文件上的任何标识任何用来识别中诚信国际及其业务的图形都是中诚信国际商标受到中国商标法的保护未经中诚信国际事先书面允许任何人不得对本文件上的任何商标进行修改复制或者以其他方式使用中诚信国际对于任何侵犯中诚信国际商标权的行为都有权追究法律责任本文件中包含的信息由中诚信国际从其认为可靠准确的渠道获得因为可能存在信息时效性及其他因素影响上述信息以提供时状态为准中诚信国际对于该等信息的准确性及时性完整性针对任何商业目的的可行性及合适性不作任何明示或暗示的陈述或担保在任何情况下a中诚信国际不对任何人或任何实体就中诚信国际或其董事高级管理人员雇员代理人获取收集编辑分析翻译交流发表提交上述信息过程中造成的任何损失或损害承担任何责任或b即使中诚信国际事先被通知前述行为可能会造成该等损失对于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或间接损失中诚信国际也不承担任何责任本文件所包含信息组成部分中的信用级别财务报告分析观察并不能解释为中诚信国际实质性建议任何人据此信用级别及报告采取投资借贷等交易行为也不能作为任何人购买出售或持有相关金融产品的依据投资者购买持有出售任何金融产品时应该对每一金融产品每一个发行人保证人信用支持人的信用状况作出自己的研究和评估中诚信国际不对任何人使用本文件的信用级别报告等进行交易而出现的任何损失承担法律责任中诚信国际信用评级有限责任公司CHINACHENGXININTERNATIONALCREDIT地址北京市东城区朝阳门内大街RATINGCOLTD南竹竿胡同2号银河SOHO5号楼ADDBuilding5GalaxySOHO邮编100020No2NanzhuganhutongChaoyangmenneiAvenue电话8601066428877DongchengdistrictBeijing100020传真8601066426100TEL8601066428877网址httpwwwccxicomcnFAX8601066426100SITEhttpwwwccxicomcn7wwwccxicomcn