2025年用于土地储备项目的专项债累计发行524亿元，各地累计公布约1800亿土地储备项目，发行进度偏慢。2024年10月12日，国新办发布会提到，下一步支持房地产市场的财政政策主要有三，专项债用于土储、用好专项债来收购存量商品房用作保障房、优化完善税收。2025年以来，多地用于土储项目的专项债开始发行，目前，北京、广东、四川、湖南已先后发行，分别发行117亿元、307亿元、6.2亿元、94亿元，总计524亿元。目前16省公布收购存量闲置土地资金规模超1800亿元，其中广东、山东、四川、江西和福建公布的规模居前，整体看土储专项债发行仍偏慢。而收购存量房用作保障房的专项债尚未开启发行，模式、规模和额度方面不确定性较大。
　　土储专项债的前世今生。土地储备是县级（含）以上国土资源主管部门依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为，土储前期投入与土地出让金回收存在时滞，由此产生了融资需求。2016年以前，土地储备融资来源主要为金融机构的信贷支持；2017年-2019年，专项债成为土地储备新的融资来源，土储专项债大量发行；为调控房地产市场及引导资金投向基建领域，2019年9月，土储专项债被叫停；今年以来发行的用于土储项目的专项债，标志着新一轮土储专项债开启。
　　与上一轮土储专项债不同，本轮用于土储项目的专项债并非单一品种，并且募集资金优先收回闲置土地。上一轮发行周期中，土储专项债是专项债的一个品种，债券名称即为土地储备专项债。而本轮是在专项债中部分资金用于土储项目，从募集资金用途来看，除广东明确全部用于土地储备项目外，其他区域还用于一级开发、棚改项目等。此外，上一轮土储专项债主要用于解决土储融资问题，募集资金用于新增土储，而本轮专项债资金优先用于收回收购闲置土地，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。
　　土储专项债历史发行高峰在2017-2019年，发行期限以5Y为主，发行区域集中在财力强、土地出让规模大的省市。自2017年7月北京市发行第一支土地储备专项债以来，我国共发行土地储备专项债506支，其中发行时间主要集中于2017-2019年，发行额分别为2406.98亿元，6052.59亿元和6458.76亿元，分别占同期新增专项债发行额25.74%，43.69%和30.02%。2019年9月，国务院常务会议土储专项债基本被叫停，但可以安排用于租赁住房建设的土地储备项目。2020、2022和2023年，每年仅有1支土地储备专项债发行。土储专项债的期限以5Y为主，占比达到85.8%。从发行区域来看，土储专项债发行主要在土地出让规模大、地方财力较强的地区，如广东、江苏、浙江等。
　　预估今年投向土储的新增专项债规模大概率落在5000-8000亿元之间，上限11000亿元。1）上限预估：2017-2019年土储专项债在新增专项债平均占比33.15%，2025年4.4万亿元的新增专项债中，3.6万亿用于项目投资，以30%估算，土储专项债上限为1.1万亿。2）以专项债额度预估：目前广东、四川、山东披露收购闲置土地金额较大，加总为849亿元，三地在2017-2019年发行土储专项债占比18.3%，以此估算全国2025年发行用于土储的专项债4638亿元。三地2017-2019年的发行高峰合计1301亿元，以此估算则2025年额度为7107亿元。
　　土储专项债重启影响如何？首先，本次土储专项债优先用于收购闲置土地，有利于调节土地供需关系、促进土地和房地产市场企稳。根据估算，2024年末存量待开发土地的价值约9.6万亿元，土储专项债按5000亿、8000亿、10000亿三档估算，分别盘活存量土地5.2%、8.3%、10.4%，考虑到城投闲置土地未纳入，实际的占比将更低。其次，土储专项债有利于缓解房企和城投平台的流动性压力，预计城投平台更为受益。2021-年-2024年5月，30个重点一二线城市成交的住宅用地中，有46%的地块由城投公司竞得，同期城投拿地项目中全部开工地块仅20%，城投拿地未开工面积预计3.3亿平方米，预计城投在额度分配中较为收益。此外，土储专项债重启有利于解决“专项债”缺项目问题，加快专项债发行速度。2020年之前，棚改和土储专项债是专项债的主要品种，随着土储专项债叫停和棚改专项债发行缩量，近年来专项债“缺项目”的矛盾凸显，土储专项债重启，有利于加快专项债发行节奏。
　　风险提示：政策变化超预期、测算可能产生风险、数据滞后风险。