2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕，国务院总理李强作2024年《政府工作报告》。《政府工作报告》将今年GDP增速预期目标设定为5%左右，并强调实施更加积极有为的宏观政策，坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。其中，实施更加积极的财政政策，今年预算赤字率首次上升至4%左右，赤字规模5.66万亿、较去年增加1.6万亿，地方新增专项债安排4.4万亿元、较去年增加0.5万亿，同时今年开始发行1.8万亿特别国债。此外，《政府工作报告》还提出动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间，一般公共预算支出规模比上年增加1.2万亿，大力提振消费、提高投资效益，深化财税金融体制改革等。结合《政府工作报告》和《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，我们认为，2025年积极财政政策有如下四大看点：
　　一、狭义赤字率首次上升至4%，新增政府债务近12万亿、创历史新高
　　“实施更加积极的财政政策”的要求下，今年狭义赤字率首次达到4%，赤字规模创历史新高、达5.66万亿，考虑4.4万亿新增专项债、1.8万亿特别国债和2万亿用于置换存量隐性债务的专项债之后，今年广义赤字规模将较去年增加2.9万亿至13.86万亿，广义赤字率为9.8%、较去年抬升1.7个百分点，为历史最高水平。
　　 （一）狭义赤字率创历史新高、上升至4%，向中央倾斜助力债务结构优化
　　正如我们此前的预测1　，《政府工作报告》提出“今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高１个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元”。赤字率是宏观调控的重要风向标，也是财政政策更加积极的关键，根据宏观经济的周期性变化，提高赤字率进行逆周期调节是国际通行做法。我国长期以来对于赤字率的安排较为谨慎，近年来仅2020年、2023年大幅超过3%，今年预算赤字率首次安排在4%、具有很大突破，这一突破性的调整回应了国内需求收缩、预期转弱的现实压力，是“实施更加积极的财政政策”的重要体现，对于当前稳定经济增长、提振市场信心、扭转信用收缩趋势而言非常关键。
　　从央地赤字结构来看，今年新增赤字95%为中央承担，中央赤字规模及占比均大幅增加，积极助力央地债务结构优化。《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》提出，2025年中央赤字4.86万亿元，较去年增加1.52万亿元，地方赤字0.8万亿元、较去年增加0.08万亿，新增赤字95%由中央承担，中央赤字占比同比抬升3.6个百分点至85.9%、为历史最高水平。我国中央政府杠杆率仅为地方政府的一半，在当前宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不强等背景下，中央加杠杆有利于提振信心、扩大需求，更好发挥统筹调控职能，通过增加对地方的转移支付等方式，也有利于减轻地方发展包袱，激发地方活力。同时，中央发力将进一步优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本，尤其考虑到目前经济发展转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性、公益性，加大“央进”力度是应时之举。此外，《政府工作报告》指出“一些地方基层财政困难”，地方赤字规模较上年有所增加，有利于缓解地方财政收支压力特别是“三保”压力，并推动防范地方债务风险。
　　（二）广义赤字“更加给力”，新增专项债券4.4万亿、特别国债1.8万亿，规模均创历史新高
　　我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，具有较大举债空间，除赤字率向上突破外，安排更大规模政府债券同样是财政发力“量”的关键。根据中诚信国际研究院估算，今年包含特别国债、专项债后的广义赤字规模将达13.86万亿元（含2万亿元置换隐性债务的专项债额度），较去年增加2.9万亿元，广义赤字率同比提升1.7个百分点至9.8%，为历史最高水平，体现了“财政政策更加积极，持续用力、更加给力”的要求，将为稳增长、调结构提供更多支撑；截至今年末，预计我国政府负债率上升约7个百分点至67.8%，央地政府杠杆率或均抬升3.5个百分点至29.1%、38.7%。
　　具体来看，今年拟继续发行特别国债，规模合计1.8万亿元，较上年增加0.8万亿元，有利于进一步保障重大战略实施、优化央地债务结构，减轻地方支出压力，同时也增强了宏观政策的连续性、稳定性，助力稳定市场信心和改善预期。其中，1.3万亿元超长期特别国债将继续支持“两重”“两新”，根据中诚信国际研究院估算，或能拉动GDP增长约0.5-1个百分点；0.5万亿元特别国债将用于补充国有大行核心一级资本，增强其抗风险能力和放贷能力，更好地服务实体经济发展。同时，今年拟安排新增地方政府专项债券4.4万亿元，较去年增加0.5万亿元，规模再创新高，这充分考虑了专项债投向领域实行“负面清单”管理后的新增资金需求，以及传统基建项目逐步饱和、特别国债支持重大项目等或对专项债大幅扩容的现实制约，有助于满足稳增长、稳投资需求并避免资金滚