2025年3月5日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议作《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）。报告提出了2025年主要经济预期目标，并对重大宏观政策做出安排部署。对此，我们做如下要点解读：
　　一、2025年GDP增速目标设定为“5.0%左右”，与去年增速目标持平，也与去年5.0%的实际增长水平相近，符合市场预期。一方面，当前我国具备5.0%-6.0%的经济增长潜力，而且这也是在2021-35年“实现经济总量或人均收入翻一番”的基本要求。另一方面，今年继续将GDP增速目标设定在“5.0%左右”，有助于各地各部门动员各类经济资源，推动实际经济增速保持在5.0%左右的中高速增长水平，进而为有效保障民生就业、维护金融稳定、应对外部不确定性，以及推动新旧增长动能平稳接续转换奠定基础。
　　最后，这一增速目标与此前国内外各类机构的判断基本一致，有助于稳定市场预期。我们预计，2025年经济增长动力将有明显变化，其中，2025年外部经贸环境变数加大，预计外需对经济增长的拉动力将明显减弱，而在更加积极有为的宏观政策带动下，内需、特别是消费对经济增长的贡献率将显著加大。
　　今年CPI控制目标设定在2.0%左右，是2004年以来物价控制目标首次低于3%。背后的原因在于，以前将居民消费价格涨幅设定在3.0%左右，主要是为了控通胀。近两年物价水平偏低，设定2.0%左右的目标，显示宏观政策会着力推动物价水平温和回升，政策指向更为明确和务实。
　　二、2025年目标财政赤字率为4.0%，较上年提高1个百分点；新增地方政府专项债规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元，发行1.3万亿元超长期特别国债，较上年增加3000亿元，体现了今年财政政策“更加积极”的政策取向。2024年12月中央经济工作会议部署“一个提高、两个增加”，即提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用。由此，今年三项关键财政政策指标上调符合市场普遍预期。
　　其中，赤字率上调1个百分点，财政赤字规模达到5.66万亿，这在直接增加财政支出能力的同时，也释放了财政政策加力的清晰信号。今年财政赤字规模较上年增加1.6万亿元，增量财政资金将主要用于三个方向：一是增加基层“三保”支出，其中包括增加各类养老金、医保补助、发放育儿补贴等，二是重点强化财政对科技创新、产业创新的支持力度，加快发展新质生产力，主要措施包括对高新技术制造业实施较大规模的结构性减税降费，增加财政资金支持力度等。三是适度扩大中央预算内投资。
　　理论而言，以财政乘数为1计算，仅财政赤字率上调带来的财政支出强度增加一项，即可对今年GDP增速形成约1.2个百分点的正向拉动，进而成为对冲外需放缓的重要政策工具——根据国家统计局数据，2024年外需对经济增长的拉动力为1.52个百分点。
　　今年新增地方政府专项债规模从2024年的3.9万亿元扩大到4.4万亿元，不仅将继续为基建投资提供重要资金来源，而且专项债支出范围扩大到收购存量商品房用作保障房和土地收储，有助于推动房地产市场止跌回稳，减轻城投平台债务负担。今年明确提出，要安排部分专项债资金用于“消化地方政府拖欠企业账款”。这是当前支持民营企业的一个重要举措，有助于缓解部分企业经营困难，提振市场信心。
　　需要指出的是，按照2024年11月出台的地方政府隐性债务置换方案，今年4.4万亿元的新增专项债中，将有8000亿元专门用于置换存量地方政府隐性债务，规模与去年相同；同时还将另外发行2万亿地方政府专项债，用于置换存量地方政府隐性债务。这意味着今年地方债务风险将继续得到有效控制，还将有效减轻地方政府偿债压力，将更多资金用于稳增长、保民生。
　　今年超长期特别国债发行规模从2024年的1万亿提高至1.3万亿元。其中，3000亿元用于支持耐用消费品以旧换新，金额较上年翻倍。这是今年“大力提振消费”的主要政策工具，将推动居民消费提速，也有助于带动物价水平温和回升。我们判断，后期不排除财政促消费政策进一步加码的可能，今年社会消费零售总额同比增速有望从上年的3.5%加快至5.5%左右。
　　今年安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新，比上年增加500亿元，是宏观政策继续支持制造业转型升级的具体体现，将带动制造业投资继续保持较高增长水平。今年超长期特别国债资金中用于支持“两重”项目的资金规模为8000亿元，较上年增加1000亿元，这意味着“两重”项目资金来源进一步增加，有助于基建投资增速继续保持较高水平。最后，今年将发行约5000亿元的特别国债，支持国有大型商业银行补充核心一级资本，这将在当前商业银行净息差收窄的背景下，有效提升金融对实体经济的支持能力。
　　总体上看，今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。背后一方面是当前我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，有充分的政府举债空间；另一方面是今年逆周期调节需求上升，政府举债规模扩大、财政支出强度加大是推动宏观