经济调整压力之下，近几年宏观经济对财政发力的需求越来越高，但随着经济结构调整，财政也面临很多深层问题，财政自身压力约束财政发力效果。有效发力财政效力，需要在考虑解决财政面临的深层次问题的基础上。本文首先对当前财政形式的核心问题做出研判，其次详细分析政府“四本账”，深入解读我国财政管理制度的基础，和近年来财政的主要变化。
　　第一，土地财政下滑导致整体财力收缩，特别是地方财力收缩。2021年下半年以来，房地产市场进入长期的调整趋势，房企拿地积极性转弱，使得土地市场遇冷，“土地财政”相关收入随之下滑，地方财力受到明显冲击，从而引发了地方财政收支矛盾加剧、地方债务风险积累、财政支出缺乏动能等系列问题。预算内的“土地财政”收入主要体现在两部分，一部分是“土地财政”相关税收，包括五类房地产和土地专项税，另一部分是非税类收入，主要是政府性基金收入中的土地出让收入，两部分收入合计从2021年的8.71万亿降至2023年的5.80万亿，减少近3万亿，占地方前两本账收入的比重也从42.3%降至31.5%。
　　第二，持续的减税降费和经济基本面变化导致税收收入放缓，而非税收入增加提升财政收入的不稳定性。2015年底中央经济工作会议、2016年的十三五纲要，都提出“降低企业税费负担”，此后企业的税费负担政策开始出现重大调整，减税降费的政策陆续出台，叠加宏观基本面变化，2015-2023年，宏观税负从28.7%降至25.1%。为弥补税收收入和土地财政收入的下滑，地方普遍依靠非税收入发力，2022年、2024年非税收入同比分别达24.4%、25.4%，但非税收入的增量主要来自交易资产带来的一次性收入，难以实现可持续的稳定增长。
　　第三，支出结构中刚性支出占比提升，包括付息支出等，而经济建设等非刚性支出占比下降。收入增长乏力制约财政支出发力，2020年以来，一般公共预算支出的实际增速持续不及预算目标增速。同时面对不同的支出需求，财政支出结构面临调整，2015年，社会文教、经济建设、基本政府职能、其他支出占比分别为37.6%、35.8%、22.4%和4.1%，2023年，结构调整至43.1%、29.0%、23.0%和4.9%，经济建设支出占比趋势性下降，社会文教支出占比明显上升。支出细项看，债务付息支出和社保就业支出增长最快。2015-2023年，债务付息支出从3549亿元增至11833亿元，且占一般公共预算支出的比重从2.0%升至4.3%，2023年社会保障和就业支出3.99万亿，其中规模较大的是行政事业单位养老支出（37%）、财政对基本养老保险基金的补助（28%）。
　　第四、收支缺口拉大，地方政府压力尤其明显。宏观经济承压、宏观税负下降，而逆周期调节需要财政支出发力，2021年以来财政缺口基本逐年扩大。2021-2024年，一般公共预算收支缺口预计扩大2.2万亿至6.5万亿；房地产市场降温，政府性基金收支缺口预计扩大2.4万亿到3.9万亿；国有资本经营预算的收支盈余有限，2024年为3700亿元；社保基金的收入中，2020年以来，每年财政资金补贴社保基金2万亿以上。加总前三本账的收支缺口，2021-2024年，预计财政缺口将从5.6万亿增加至10.1万亿，缺口扩大了4.5万亿。而收支缺口的扩大主要来自地方层面，2021-2024年地方本级缺口扩大4.7万亿，2.7万亿由地方承担，剩余部分主要通过中央转移支付弥补。随着财政收支缺口扩大，财政发力更加依靠债务收入。
　　最后、收入放缓债务攀升，债务率提升加大显性债务偿债压力。当前我国政府债务压力主要集中在地方层面，2023年我国广义政府债务构成中，国债余额30.0万亿，地方债40.7万亿，城投债60.8万亿，地方债务占全国77%。对于显性债务，地方债每年到期本金多通过发行再融资债滚续，而地方债的付息支出必须通过财政资金偿还，因此付息支出是更为直接的压力。预计2024年一般债利息/地方一般公共预算支出为2.8%，专项债利息/地方政府性基金支出为9.3%，后者接近10%的警戒线。专项债的还本付息来源应为专项债对应项目产生的政府性基金收入或专项债收入，不考虑棚改和土储专项债，根据我们的计算，2019-2023年，专项债项目收益率上限从10.9%降至3.8%，如果扣除当年还本金额，收益率从2019年的8.6%降至2023年的1.4%。即目前专项债项目本身产生的收入难以覆盖当年专项债的本息支出。
　　当前财政面临收入不足、支出受限、债务压力攀升的格局。而这与基本面走弱在形成互相促进的反馈效应，形成当前财政的困境。打破这种格局，需要更为强力的政策，以积极的财政发力来改变收入端走势，改革财税制度补充地方财力。进而形成经济扩张，收入增长，支出扩张，债务压力缓解的正反馈循环。2024年中央经济工作会议提出实施更为积极的财政政策，预计财政发力将能够有效的改善当前财政所面临的问题。
　　风险提示：政策变化超预期、统计口径存在误差、经济基本面超预期改善、数据滞后风险。