2021年12月，鹤岗市人民政府发布一条信息：因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。这是中国首个地级市涉及到财政重整计划。
　　从2021年末宣布财政重整至今，鹤岗财政状况发生了两点主要变化：收入增加（“开源”）以及支出压降（“节流”）。2020年至2022年，鹤岗市税收收入、非税收入均取得较明显增速，其中非税收入增速更快。同时，从财政支出来看，民生类支出（包括教育、社保就业、卫生健康、住房保障）、基建类支出（包括城乡社区、农林水、交运、粮油物资事务）和工资发放维持机关事业单位正常运转支出都有了不同程度的压降，社会发展类支出（包括科学技术、文化传媒、节能环保）维持小幅增长。
　　整体来看，鹤岗市通过加强税收管理、落实国有资源有偿使用制度等方法提高了财政收入，并通过压缩基本建设支出、压缩政府公用经费等方法压降财政支出，财政重整政策积极有效。
　　全国范围来看，地方政府债务风险总体可控。提供两个观测指标：一是政府债务余额/GDP，国际通行比值在60%，而当前全国政府债务余额59.8万亿，按照2022年国内生产总值121万亿元计算，政府债务余额/GDP比值在49.4%，低于60%的警戒线；二是地方政府债务率。由于不同地区之间经济发展不平衡，为了保证地区基本公共服务均等化，中央政府会对地方实施转移支付。受财政体制、转移支付等因素影响，各个地方衡量债务水平的指标必须跟综合财力相比，一般称为债务率。2021年许宏才指出到2020年末地方政府的债务率是93.6%，国际上一般衡量的标准在100%到120%之间。从这两个观测指标的情况来看，地方政府债务风险总体可控。
　　风险提示：政策超预期

研究报告全文：证券研究报告宏观分析报告2023年2月18日日财政重整之后的鹤岗有什么变化专题报告2021年12月鹤岗市人民政府发布一条信息因鹤岗市政府实施财政重整计划主要预测财力情况发生重大变化决定取消公开招聘政府基层工作人员计划这是中国首个2022E2023E地级市涉及到财政重整计划GDP3055CPI2023从2021年末宣布财政重整至今鹤岗财政状况发生了两点主要变化收入增加开PPI4100源以及支出压降节流2020年至2022年鹤岗市税收收入非税收社会消费品零售入均取得较明显增速其中非税收入增速更快同时从财政支出来看民生类支-0275工业增加值出包括教育社保就业卫生健康住房保障基建类支出包括城乡社区3653出口农林水交运粮油物资事务和工资发放维持机关事业单位正常运转支出都有了7030进口不同程度的压降社会发展类支出包括科学技术文化传媒节能环保维持小1135固定资产投资幅增长5168M2118102整体来看鹤岗市通过加强税收管理落实国有资源有偿使用制度等方法提高了财社会融资余额96101政收入并通过压缩基本建设支出压缩政府公用经费等方法压降财政支出财政1年期MLF利率275265重整政策积极有效1年期LPR365355全国范围来看地方政府债务风险总体可控提供两个观测指标一是政府债务余人民币汇率67265额GDP国际通行比值在60而当前全国政府债务余额598万亿按照2022最新数据12月年国内生产总值121万亿元计算政府债务余额GDP比值在494低于60的工业增加值13警戒线二是地方政府债务率由于不同地区之间经济发展不平衡为了保证地区固定资产投资51基本公共服务均等化中央政府会对地方实施转移支付受财政体制转移支付等社会消费品零售-18因素影响各个地方衡量债务水平的指标必须跟综合财力相比一般称为债务率CPI182021年许宏才指出到2020年末地方政府的债务率是936国际上一般衡量的标PPI-07准在100到120之间从这两个观测指标的情况来看地方政府债务风险总体资料来源CEIC招商证券可控张静静S1090522050003zhangjingjingcmschinacomcn张一平S1090513080007zhangyipingcmschinacomcn刘亚欣S1090516100001liuyaxincmschinacomcn张秋雨S1090519010001zhangqiuyucmschinacomcn风险提示政策超预期张岸天S1090522070002zhangantiancmschinacomcn马瑞超S1090522100002maruichaocmschinacomcn赵宏鹤S1090522070005zhaohonghecmschinacomcn陈宇研究助理chenyu13cmschinacomcn敬请阅读末页的重要说明宏观定期报告正文目录1触发财政重整32财政重整的方法53重整中的鹤岗财政变化64地方政府债务风险总体可控7图表目录图1近年来黑龙江鹤岗的财政收支情况3表1财政重整的触发情形和划分等级3表2地方政府财政重整计划实施细则5表3鹤岗市2020-2022年财政收入细项6表4鹤岗市2020-2022年财政支出细项7敬请阅读末页的重要说明2宏观定期报告1触发财政重整2021年12月23日鹤岗市人民政府发布一条信息因鹤岗市政府实施财政重整计划财力情况发生重大变化决定取消公开招聘政府基层工作人员计划这是中国首个地级市涉及到财政重整计划从鹤岗市2016-2021年财政决算报告可以得知近年来鹤岗市一直处于入不敷出的状态公共财政收入年均在20亿元左右而公共财政支出近几年年均超过120亿的水平详细来看作为黑龙江省四大煤城之一鹤岗市公共财政收入来源主要分为以增值税企业所得税为主的税收收入和以土地出让金为主的政府性基金收入根据鹤岗市2020年财务决算报表来看2020年公共财政收入23万亿同比下降78主要原因是两点一是受疫情影响煤炭行业减收明显二是受减税降费等政策影响占税收收入较大比重的增值税同比下降263城市土地使用税同比下降11土地增值税同比下降232020年鹤岗市公共财政支出1368亿元同比下降43根据财务决算报告公共财政支出主要在公务人员工资和机关事业单位正常运转支出民生类支出教育社会保障和就业卫生健康住房保障事务基建类支出城乡社区事务农林水事务交通运输事务和社会发展类支出科学技术文体传媒事务节能环保事务这四类2020年这四类支出分别为283亿元649亿元349亿元和88亿元图1近年来黑龙江鹤岗的财政收支情况单位亿元资料来源鹤岗市人民政府招商证券据财政部有关负责人介绍财政重整指的是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上依法履行相关程序通过实施一系列增收节支资产处置等短期和中长期措施安排使债务规模和偿债能力相一致恢复财政收支平衡状态2016年底国办函88号文地方政府性债务风险应急处置预案明确把地方政府性债务风险事件划分为四个等级根据不同风险等级实行分级响应和应急处置并在必要时依法实施地方政府财政重整计划那么什么条件下触发财政重整呢88号文对地方政府债务风险划分了一下四个等级表1财政重整的触发情形和划分等级划分等级触发情形1省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约2省级或全省区市15以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出特大3省级或全省区市15以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出4全省区市地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10以上敬请阅读末页的重要说明3宏观定期报告或者利息违约金额占同期应付利息10以上5省级政府需要认定为级债务风险事件的其他情形1省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象2全省区市或设区的市级政府辖区内10以上未达到15的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出3全省区市或设区的市级政府辖区内10以上未达到15的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任或者因履行上述责任导致无法保障必要重大的基本民生支出和政府有效运转支出4县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5以上未达到10或者利息违约金额占同期应付利息5以上未达到105因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任造成重大群体性事件影响极为恶劣6县级以上地方政府需要认定为级债务风险事件的其他情形1全省区市或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出2全省区市或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出较大3县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1以上未达到5或者利息违约金额占同期应付利息1以上未达到54因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任造成较大群体性事件5县级以上地方政府需要认定为级债务风险事件的其他情形1单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出2单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任或因履行上述责一般任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出3因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任造成群体性事件4县级以上地方政府需要认定为级债务风险事件的其他情形资料来源国办函88号文招商证券对债务高风险地区实施财政重整是地方政府债务应急处置的重要内容世界各国通常会采用类似做法以美国为例2011年俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划主要手段包括将个人所得税提高025减少公务员节假日工资及带薪病假减少公车使用处置森林资产等1994年加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施包括裁减2000余名公务人员压缩固定资产投资和削减公共服务项目等8个月后奥兰治县政府债务应急处置取得成功逐步恢复正常运行事实上鹤岗并非国内首个启动财政重整的地区2018年四川省资阳市雁江区和安岳县相继发布通知实施财政重整计划2020年5月四川省财政厅关于四川省2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告指出2019年财政重整地区债务风险明显降低已全面退出重整债务风险总体可控敬请阅读末页的重要说明4宏观定期报告2财政重整的方法国办函88号文规定了中国版地方政府财政重整计划的内容主要包括开源和节流两只抓手开源指的是在启动财政重整计划后地方政府需要拓宽财源渠道来偿还债务本息例如加大清缴欠税欠费力度暂停除法律行政法规和国务院规定的财政优惠政策之外的财税优惠待危机解除后再恢复节流指的是在财政重整期内除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外本级政府其他财政支出应保持零增长或大力压减具体涉及以下几个方面一是三不一退即不得新批政府投资计划不得新上政府投资项目不得设立各类需要政府出资的投资基金已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实二是削减经费包括实行公务出国境培训公务接待等项目零支出大幅砍掉政府咨询差旅劳务等各项支出三是缩编裁员即机关事业单位暂停新增人员必要时采取核减机构编制人员等措施四是清理补贴即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策清理各类对企事业单位的补助补贴另外地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债根据预案财政重整工具栏还包括处置政府资产地方政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产行政事业单位资产国有股权等结合市场情况予以变现多渠道筹集资金偿还债务如果以上措施加起来仍然填不了坑地方政府可以申请省级政府临时救助手段包括代偿部分政府债务减免部分专项转移支付配套资金等但是财政重整计划结束后省级政府可以决定是否收回相关资金表2地方政府财政重整计划实施细则重整计划具体实施细则拓宽财源渠道1要依法加强税收征管加大清缴欠税欠费力度确保应收尽收2落实国有资源有偿使用制度增加政府性资源收益3除法律行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外可以暂停其他财税优惠政策待危机解除后再行恢复优化支出结构1压缩基本建设支出2压缩政府公用经费3控制人员福利开支4清理各类对企事业单位的补助补贴5调整过高支出标准6暂停土地出让收入各项政策性计提处置政府资产指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产行政事业单位资产国有股权等结合市场情况予以变现多渠道筹集资金偿还债务申请省级救助采取上述措施后风险地区财政收支仍难以平衡的可以向省级政府申请临时救助包括但不限于代偿部分政府债务加大财政转移支付力度减免部分专项转移支付配套资金待财政重整计划实施结束后由省级政府自行决定是否收回相关资金加强预算审查实施财政重整计划以后相关市县政府涉及财政总预算部门预算重点支出和重大投资项目政府债务等事项在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时必须报上级政府备案上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定改进财政管理相关市县政府应当实施中期财政规划管理妥善安排财政收支预算严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接资料来源国办函88号文招商证券敬请阅读末页的重要说明5宏观定期报告3重整中的鹤岗财政变化从2021年末宣布财政重整至今鹤岗财政状况发生了两点主要变化收入增加开源以及支出压降节流1财政收入增加的具体表现从财政收入情况来看2020年决算报告2021年决算报告和2022年预算报告显示税收收入和非税收入都有了明显提升其中税收收入三年分别为133亿152亿和168亿非税收入分别为97亿130亿和143亿非税收入增速比税收收入更快拆分细项来看税收收入中变化较大的增量分别为增值税企业所得税资源税和个人所得税鹤岗近三年增值税收入分别为45亿58亿和64亿企业所得税分别为19亿22亿和24亿资源税分别为20亿22亿和25亿个人所得税分别为04亿05亿和06亿非税收入中变化较大的增量主要为罚没收入和国有资源资产有偿使用收入鹤岗近三年罚没收入分别为41亿66亿和72亿国有资源资产有偿使用收入分别为30亿37亿和41亿整体来看财政重整中的鹤岗税收收入和非税收入都体现出比较明显增长这是财政重整中扩宽财源渠道的具体实施表3鹤岗市2020-2022年财政收入细项单位亿元公共财政收入细项2020年决算值2021年决算值2022年预算值增值税452579637企业所得税190216237个人所得税042053058资源税196224247城市维护建设税110116128土地和房地产相关税收250242072税收收入印花税031031车船税048049环境保护税012012013烟叶税002其他税收收入001283合计133215231676专项收入081081089行政事业性收费收入134105116罚没收入407657722非税收入国有资源资产有偿使用收入299371408其他收入046088097合计96713021432总计229828253108资料来源鹤岗市人民政府招商证券2支出压降的具体表现从财政支出的细项来看民生类支出包括教育社保就业卫生健康住房保障基建类支出包括城乡社区农林水交运粮油物资事务和工资发放维持机关事业单位正常运转支出都有了不同程度的压降社会发展类支出包括科学技术文化传媒节能环保维持增长具体来看支出压降最为明显的社保和就业事务近三年支出分别为315亿258亿和198亿住房保障事务支出近三年分别为104亿54亿和47亿城乡社区事务支出近三年分别为105亿43亿和48亿支出刚性仍较强不降反升的细项包括教育事务近三年支出分别为132亿133亿和161亿交通运输事务近三年支出分别为敬请阅读末页的重要说明6宏观定期报告35亿42亿和59亿节能环保事务近三年支出分别为64亿46亿和71亿和卫生健康事务近三年支出分别为98亿88亿和98亿表4鹤岗市2020-2022年财政支出细项单位亿元公共财政支出细项2020年决算值2021年决算值2022年预算值教育事务131913291610社保和就业事务315425811984民生类支出卫生健康事务977875980住房保障事务1043544474合计649353295047城乡社区事务1054433477农林水事务197724481704基建类支出交通运输事务352422588粮油物资事务102057100合计348533612870科学技术027037036文体传媒事务218122191社会发展类支出节能环保事务635463707合计88622934工资发放维持机关事业合计282528162706单位正常运转支出总计136831212911557资料来源鹤岗市人民政府招商证券整体来看鹤岗市通过加强税收管理落实国有资源有偿使用制度等方法提高了财政收入并通过压缩基本建设支出压缩政府公用经费等方法压降财政支出财政重整政策积极有效4地方政府债务风险总体可控全国范围来看地方政府债务风险总体可控2021年末国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会介绍加强和完善地方政府债务管理有关情况吹风会上财政部副部长许宏才强调目前地方政府隐性债务风险总体可控许宏才提出当下政府债务可控的两个观测指标一是政府债务余额GDP国际通行比值在60而当前全国政府债务余额598万亿按照2022年国内生产总值121万亿元计算政府债务余额GDP比值在494低于60的警戒线二是地方政府债务率由于不同地区之间经济发展不平衡为了保证地区基本公共服务均等化中央政府会对地方实施转移支付受财政体制转移支付等因素影响各个地方衡量债务水平的指标必须跟综合财力相比一般称为债务率许宏才指出到2020年末地方政府的债务率是936国际上一般衡量的标准在100到120之间从总体指标的情况来看地方政府的债务率是不高的敬请阅读末页的重要说明7宏观定期报告分析师承诺负责本研究报告的每一位证券分析师在此申明本报告清晰准确地反映了分析师本人的研究观点本人薪酬的任何部分过去不曾与现在不与未来也将不会与本报告中的具体推荐或观点直接或间接相关谢亚轩南开大学经济学学士硕士和博士学位现任招商证券研究发展中心分析师战略研究部副总经理2013年新财富最佳分析师宏观经济第六名卖方分析师水晶球奖宏观经济入围奖2014年新财富最佳分析师宏观经济入围奖2015年第一财经水晶球最佳分析师宏观经济第五名新财富最佳分析师宏观经济第六名2016年新财富最佳分析师宏观经济第五名中证报金牛第一财经水晶球最佳分析师宏观经济第四名2017年新财富最佳分析师宏观经济第六名获评第一财经2018年度十大经济学家自2017年起获聘国家统计局中国百名经济学家信心调查特邀专家张静静南开大学理学硕士现任招商证券研发中心首席宏观分析师董事曾任天风证券固定收益总部资深研究员广发证券发展研究中心宏观联席首席此前就职于西部证券担任宏观首席执行董事2020年新浪金麒麟未来之星所在团队于2017-2021年连续五年获得新财富第一2021年带队首年入围水晶球第六名张一平南开大学经济学学士硕士和博士2011年加入招商证券现任招商证券研究发展中心宏观经济联席首席分析师董事长期专注于宏观经济和大类资产配置研究刘亚欣美国雪城大学金融学硕士现任招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师张秋雨南开大学经济学硕士现任招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师马瑞超中南财经政法大学博士现任招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师张岸天武汉大学数学与应用数学学士哥伦比亚大学国际经济与政治硕士现任招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师赵宏鹤中央财经大学金融学硕士现任招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师陈宇研究助理评级说明报告中所涉及的投资评级采用相对评级体系基于报告发布日后6-12个月内公司股价或行业指数相对同期当地市场基准指数的市场表现预期其中A股市场以沪深300指数为基准香港市场以恒生指数为基准美国市场以标普500指数为基准具体标准如下股票评级强烈推荐预期公司股价涨幅超基准指数20以上增持预期公司股价涨幅超基准指数5-20之间中性预期公司股价变动幅度相对基准指数介于5之间减持预期公司股价表现弱于基准指数5以上行业评级推荐行业基本面向好行业指数将跑赢基准指数中性行业基本面稳定行业指数跟随基准指数回避行业基本面向淡行业指数将跑输基准指数重要声明本报告由招商证券股份有限公司以下简称本公司编制本公司具有中国证监会许可的证券投资咨询业务资格本报告基于合法取得的信息但本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证本报告所包含的分析基于各种假设不同假设可能导致分析结果出现重大不同报告中的内容和意见仅供参考并不构成对所述证券买卖的出价在任何情况下本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议除法律或规则规定必须承担的责任外本公司及其雇员不对使用本报告及其内容所引发的任何直接或间接损失负任何责任本公司或关联机构可能会持有报告中所提到的公司所发行的证券头寸并进行交易还可能为这些公司提供或争取提供投资银行业务服务客户应当考虑到本公司可能存在可能影响本报告客观性的利益冲突本报告版权归本公司所有本公司保留所有权利未经本公司事先书面许可任何机构和个人均不得以任何形式翻版复制引用或转载否则本公司将保留随时追究其法律责任的权利敬请阅读末页的重要说明8