1．存量资产盘活形势分析
　　1.1国家及地方发布政策，支持盘活存量资产
　　当前，我国房地产市场供求关系已经发生重大变化，正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效阶段。盘活利用存量资产，已成为各地激发市场活力、优化空间结构、促进产业升级和保障民生的重要抓手。2025年以来，上海、广州、杭州、成都等地相继出台针对性政策，旨在通过制度创新破解存量盘活中的瓶颈问题，加速盘活存量资源，提升资源利用效率释放经济效益。2026年以来，随着“盘活存量商品房”、“去库存”等写入“十五五”战略规划和2026年《政府工作报告》，盘活存量资产再次被放到更加重要的位置。
　　国家层面多次出台政策鼓励地方政府收储闲置土地，探索多渠道盘活存量房，更好的支持存量资产盘活。一方面，自然资源部等多部委发布政策，支持利用专项债券资金收回收购存量闲置土地。其一，在收购目标上，政策普遍明确优先收回收购企业无力或无意继续开发、已供应未动工的住宅和商服用地，以及进入司法或破产拍卖程序的土地。其二，支持地方政府利用专项债券资金收回收购存量闲置土地。其三，政策要求将处置闲置存量土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应列入储备计划。另一方面，国家层面多次鼓励盘活存量商品房。其一，鼓励盘活商办用房，推进收购存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房。其二，鼓励优化存量商品房收购政策，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。其三，降低贷款利率，将保障性住房再贷款利率下降至1.25%，为专项债收购存量房提供更低成本的资金支持。
　　多个地方积极跟进，出台政策破解存量资产盘活瓶颈。多地鼓励通过转变存房屋用途、松绑“自持”限制等盘活存量房，利用好转向债权收回收购闲置土地，提升存量资源使用效率。其一，转变房屋用途，释放存量潜力。在转变存量房屋用途方面，各地落地政策措施主要分为两类，第一类为临时改变房屋用途，短期对存量房屋进行利用，在使用期限后需对房屋用途进行恢复，使用更为灵活。如杭州对于临时改变房屋用途的多项规则进行了明确界定，明确首次申请期限最长不得超过五年，每次延续期限不得超过两年。第二类为改建存量房屋，将存量房屋改建为保障性租赁住房，如上海、成都、武汉等城市均提出非居住存量房屋改建为保障性租赁住房。其二，松绑“自持”限制，缓解企业压力。如广州针对自持商品住房转为可售住房有更为明确的规定，指出项目所在行政区、板块新房去化周期均在18个月以下的，按要求补缴出让金后，可将自持住房转为可售住房入市；成都允许补缴土地出让金，将存量自持租赁住房转为普通商品住房并上市交易。其三，用好专项债券资金收回收购存量闲置土地。如天津要求加快盘活存量土地，用好专项债券资金收回收购存量闲置土地，支持企业通过合理优化设计要求等方式推进房地产项目持续开发。同时，多地也将加大收购存量房用于保障性住房供给力度，如2026年1月22日召开的湖南省住房城乡建设工作会议透露，湖南全年计划收购存量商品房200万平方米以上，重点用于保障性住房、安置房、宿舍和人才住房等用途。
　　专项债收储力度仍需加大。当前，虽然国家和地方政策均已出台政策支持存量资产盘活，但整体盘活节奏缓慢，特别是专项债收储仍有较大规模拟收储地块需要落地专项债。根据中指研究院不完全统计，截至2026年4月末，各省市拟使用专项债收购存量闲置土地的规模约8000亿元，实际发行专项债约3721亿元，占比约47%，其中，一二线城市拟收储金额超2800亿元，占比约36%；实际发行约1140亿元，在发行专项债中占比约31%。相较于庞大的存量闲置土地基数与各地发布的拟处置清单，实际完成确权、清障、调规并重新供应的土地数量仍较为有限，仍有较大规模拟收储地块需要落地专项债对于收回土地。预计未来地方政府或加快存量闲置土地收储节奏，同时通过合理调整土地规划、换地等方式，以更优的方案适配市场用地需求