2025年财政政策更加积极，一般公共预算赤字同比提升1个百分点至4%，涵盖一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算的广义财政赤字达12.1万亿元，创历史新高。但由于下半年房地产调整压力加大、经济增长动能放缓，全年广义财政收入下降2.2%，较年初预算低6,400亿元。2025年广义财政支出（剔除5,000亿补充银行资本金）40.3万亿元，同比增速放缓0.4个百分点至2.2%。展望2026年，预计广义财政支出增速加快至3.3%，主要来自财政收入回升以及政府新增债券小幅扩张，广义赤字率预计从2025年的8.6%降至8.2%。
　　2025年财政政策回顾特点
　　（一）广义财政收入跌幅扩大，房地产调整与内需不足是主要拖累
　　一般公共预算收入和政府性基金收入继续低于年初预算安排。2025年全年，一般公共预算收入21.6万亿元，同比减少3,660亿元或下跌1.7%，较年初设定的预算少收3,805亿元。同时，政府性基金收入同比下跌7.0%至5.77万亿元，跌幅较2024年的12.2%有所收窄，但远低于年初预算的增长0.7%，存在4,795亿元缺口。综上，2025年“两本账”（一般公共预算+政府性基金预算）财政收入同比下降2.9%至27.4万亿元，较预算安排少收8,600亿元，相当于GDP的0.6%；相比之下，2024年“两本账”财政收入同比下跌2.0%，较预算少收1.3万亿元。
　　税收收入和国有土地出让权收入是主要拖累。税收收入占一般公共预算收入的81.6%；2025年税收收入增长0.8%，2024年下跌3.4%，预算目标为增长3.7%，对应少收5,097亿元。我国税收收入以流转税为主，对物价表现较为敏感，2025年物价持续低位运行，GDP平减指数跌幅从2024年的-0.8%加深至2025年的-1.0%，名义GDP增速从2024年的4.2%降至2025年4.0%，导致以名义价值征收的税收增速较低。同时，工业品价格持续负增长，企业利润增长偏弱，占税收23%的企业所得税在2025年仅增长1.0%。国有土地出让收入占政府性基金收入72%，2025年继续下跌14.7%至4.15万亿元，全年走势前高后低，第四季度调整压力上升，跌幅自前三季度的4.2%急速扩大至四季度的24.4%；2025年国有土地出让收入较2021年高点累计下跌52.3%，对应少收4.55万亿元。值得关注的是，2025年国有土地使用权出让金收入安排的支出达到4.71万亿元，形成了5,602亿元的收支缺口需要通过其它资金来源补齐。
　　国有资本利润上缴力度增加和资本市场回升带来的相关收入是财政增收的一大亮点。2025年，国有资本运营预算实现收入8,547亿元，增长26.0%或1,764亿元，较预算安排多收2,219亿元。国有资本运营预算收入主要包括国企利润上缴、国企股息红利等，尽管2025年国有企业利润总额下降6.3%，但在国务院国资委、证监会等部门出台市值管理的政策引导下，央企成为加大分红、提升投资者回报的主力。2025年中央国有资本运营收入高增73.3%，是整体国有资本运营收入增长的主要拉动力。资本市场活跃推高证券印花税和与个人所得税有关的股息红利、股权转让等资本利得收入，2025年证券交易印花税上涨57.8%，个人所得税增长11.5%，增速明显高于其他主要税种。2025年非税收入在2024年的高基数下同比减少11.3%，但好于年初预算的下跌14.2%，非税收入表现好于预算安排在一定程度上或与特定企业和金融机构加大利润上缴和分红有关。
　　宏观税负率进一步下降。2025年，一般公共预算收入占GDP的比重从2024年的16.3%下降到2025年的15.7%，较“十四五”末的2020年下降了2.4个百分点，较2015年的高点下降了6.5个百分点。由于税收收入增速持续低于名义GDP增速，税收收入占GDP的比重进一步降至2025年的12.6%，较2024年低0.4个百分点，距离2012年的高点已累积下降5.8个百分点。IMF的政府财政收支统计显示，发达国家的宏观税负水平普遍在30%以上，部分甚至超过了40%、50%，发展中国家约为20%左右；我国同口径占比在24%左右。“十五五”规划建议指出，应“保持合理的宏观税负水平”。实现宏观税负止跌企稳关系未来财政支出的可持续性，预计后续会通过加强税收征管、改革完善税费制度、综合推进“反内卷”并完善税费补贴来保持税收收入占比的基本稳定。
　　 （二）财政支出增速回升，全年节奏前低后高
　　2025年财政支出增速回升，且在节奏上靠前发力，对上半年经济增长的支持作用更加明显。2025年“两本账”支出增长3.7%至40.0万亿元；调整后的“两本账”（扣除补充银行资本金的5,000亿元，下同）支出增长2.4%，2024年增长2.7%。其中，一般公共预算全年支出28.74万亿元，增长1.0%，2024年增长3.6%。相比之下，受益于地方政府专项债、特别国债扩大发行，2025年政府性基金预算支出增长11.2%至11.29万亿元；即便是调整后政府性基金预算支出仍增长6.3%，较2024年的增长0.2%明显加快。分中央和地方看，2025年调整后的中央“两本账”财政支出增长8.0%，地方仅增长1.6%。
　　节奏上，2025年财政支出前高后低，主要由于上半年政府债券融资落实“主动靠前发力”，融资规模明显超过去年同期，支撑了财政扩张，下半年财政支出增速在财政收入不及