摘要
　　《“十五五”规划建议》提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，这一要求指向当前城乡居民养老保险面临的待遇偏低问题，同时完善基本养老保险体系、提高社会保障水平、提振消费等确实也要求提高城乡居民养老金水平。我国的基本养老保险包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，城镇职工养老保险主要依靠用人单位和职工缴费运行，城乡居民养老保险面向农村居民、城镇非正规就业人员等中低收入群体，主要依赖财政补贴运行。此前我们在前期报告《完善基本养老保险体系的四个建议》中系统梳理过两者的差异和核心症结。
　　落实《“十五五”规划建议》要求，提高城乡居民养老待遇，需要从城乡居民养老保险的制度属性出发，找到系统性的解决方案。本文聚焦这一议题，重点讨论三个方面：第一，城乡居民养老保险在制度设计上有意强化福利属性，背后的考量和意义是什么？第二，基于该制度的福利属性，要提高城乡居民养老待遇，应进行哪些调整？第三，提高待遇所需的资金从何而来？解决上述问题，能为提升城乡居民养老待遇提供可参考的制度优化路径，从而提高城乡老年群体可支配收入、改善居民收入预期，为消费提振和经济增长注入更持久的动力。
　　一、城乡居民养老保险的保险属性较弱、福利属性较强，制度设计强化福利属性是为了达成制度“全覆盖”，下一步应着力提升待遇
　　我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。1986年试点、1999年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费，养老保险难以全面覆盖这部分人群。
　　2014年正式推行的城乡居民基本养老保险吸取了历史经验，在要求个人少量缴费的同时引入了财政出资的基础养老金，其养老待遇由三部分组成：一是中央财政出资的基础养老金，2024年为每人123元/月（东部地区需由地方财政承担其中的50%）；二是地方财政在中央标准基础上加发的基础养老金；三是个人缴费累积形成的个人账户养老金。
　　在实际运行中，城乡居民养老待遇中的85%来自各级财政出资的基础养老金。所以，城乡居民养老保险本质上一项近似于由财政主导的老年福利补贴，与个人缴费的关联性很低。这顺应了作为中低收入群体的参保人群缴费能力和意愿不足的现实，使非城镇职工群体的基本养老保障实现了从无到有的跨越，实现了制度“全覆盖”。
　　由此可知，城乡居民养老保险名字叫“保险”，但“多缴多得”、权责对等的保险属性较弱；实际上主要依靠财政补贴运行，类似于财政提供的基础福利，福利属性更强。其突出问题是养老待遇偏低，2024年平均仅为246元/月，低于食品支出和低保水平，难以维持基本生活。这导致其制度认同感不高，并显著制约消费增长。下一步，城乡居民基本养老保险应考虑在“全覆盖”的基础上，提高待遇达到“保基本”水平。
　　二、如何提高城乡居民养老待遇？
　　鉴于城乡居民养老保险的福利属性较强，可考虑将城乡居民养老保险中的“基础养老金”更名为“全民最低养老金”。这是为了区别于职工养老保险中与缴费挂钩的基础养老金，让制度名称回归制度实质。
　　在此基础上，可将中央财政出资的全民最低养老金提升至500元/月（2024年为123元/月）。有了中央财政出资的全民最低养老金作为底线保障，再加上地方财政加发的部分和个人账户养老金，城乡居民养老保险参保人总共领取的养老金可提升至600元/月（目前约250元/月）。由此，中央财政确保对各地区居民一视同仁的公平性，同时金额能覆盖基本生活支出；允许地方政府根据财力情况适当提高标准，体现出各地生活水平和物价的差异性。
　　上述调整主要是基于以下考量：既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将“保基本”作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要能够维持基本生活。这500元/月的全民最低养老金全国标准，相当于农村居民食品类支出水平（2024年为519元/月）、接近农村低保平均标准（2024年为594元/月），基本能保障基本生活所需。根据参保城乡居民养老保险的老年人口计算，上述调整预计每年需增量资金8000亿元。
　　三、提高待遇所需的资金从何而来？
　　提高城乡居民养老待遇需要增量资金约8000亿元，在当前财政收支形势下，直接由一般公共预算财政资金负担压力较大。
　　而通过上调国资收益上缴财政比例覆盖增量资金需求，可行性较强。国有资产属于全民所有，当前国有企业整体盈利规模可观，同时国资收益上缴财政比例低于国际水平，尚有上调空间。据估算，目前包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5万亿元、归母净利润至少超过3.4万亿。近10年来，国有资本收益净上缴财政金额在大部分年份不超过5000亿（扣除国有资本预算用于国企体系内部的支出），上缴财政的比例则在多数年份不高于20%，远低于挪威、瑞典等国水平（超50%）。如果将国资收益上缴财政的比例稳定在40%左右，即可满足提