导读
　　专项债作为财政逆周期调节的重要工具，在补短板、增后劲、扩大有效投资方面发挥了重要作用。此外，在2024年11月推出的“6+4+2”化债方案中，“6万亿”再融资债券和“4万亿”新增债券均以专项债的形式发行。2024年发行的专项债中，超四成用于化解地方债务风险，专项债防风险的职能进一步强化。2024年专项债的发行规模、发行节奏以及具体投向呈现出哪些特征？2025年专项债发行使用又将出现什么样的变化？本文主要回答以上问题。本篇仅对2024年的专项债发行使用情况进行梳理，并对2025年专项债的情况进行展望，关于专项债制度的历史沿革、存在的问题以及应对建议的全面梳理将在其后的报告《专项债面临的新形势、新问题与新对策》中阐述分析。
　　摘要
　　一、2024年专项债发行使用回顾：七大特征
　　2024年专项债发行使用情况较为复杂多元。一是从资金来源，即债券发行情况看，可分为当年新增专项债券和再融资专项债券，区别在于额度来源。前者来源于年初两会通过的新增额度，主要用于当年新增项目建设。后者属于借新还旧，不超过债务限额即可。“6+4+2”的化债方案出台后，当年新增额度和再融资之间界限相对模糊。“6”属于再融资用于置换隐性债务，6万亿分三年安排，2024—2026年每年2万亿元，以特殊再融资专项债券的形式发行；“4”属于每年新增融资但也用于置换隐性债务，4万亿元为2024—2028年连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，以特殊新增专项债券的形式发行。二是从资金用途，即债券使用看，包括三大部分：项目建设、置换隐性债务和偿还到期专项债券。
　　一是2024年专项债发行使用情况较为复杂多元，用于项目建设、置换隐性债务、偿还到期专项债券的占比大致为40%、40%和20%。2024年地方政府专项债券累计发行7.7万亿元。其中，新增专项债券发行4.0万亿元，再融资专项债券发行3.7万元。从具体用途来看，新增专项债券中用于项目建设的规模为3.1万亿元，用于置换存量隐性债务的规模为0.9万亿元，市场称后者为“特殊新增专项债券”。再融资专项债券中用于偿还到期专项债券的规模为1.5万亿元，用于置换隐性债务的规模为2.2万亿元，市场称后者为“特殊再融资专项债券”。总体来看，2024年发行的专项债用于化债的专项债发行规模达到3.1万亿元，占总发行规模的比重为40.4%；用于项目建设的占比为40.5%，用于偿还到期专项债券的占比为19.2%。
　　二是2024年特殊再融资专项债券累计发行规模为2.2万亿元，其中2万亿化债额度已发行完毕，额度区域分配与隐债分布有关，另外0.2万亿为使用结存限额。2024年2万亿化债额度分配中，江苏居首，为2511亿元；湖南、山东、河南、贵州和四川次之，发行规模均超过1000亿元；青海和北京规模最小，分别为73和47亿元。其中，广东和上海因纳入隐性债务清零试点，本轮尚未发行特殊再融资专项债券；而北京此前虽然宣布完成隐性债务清零，但由于统计口径调整，分配到一定的额度，但规模较小。
　　三是特殊新增专项债券发行规模近九千亿元，成为地方化解隐性债务的重要方式。当年新增专项债中用于置换隐性债务的部分，市场称之为“特殊新增专项债”，“新增”与“再融资”对应、“特殊”与“一般”相对应。2024年特殊新增专项债券累计发行0.9万亿元，其中，江苏、新疆（不含兵团）、四川、河南、湖北和陕西发行规模居前。
　　四是新增专项债券发行节奏前慢后快，总发行规模略超全年额度，但仍在限额内。上半年，新增专项债券发行进度偏慢；下半年以来，新增专项债券加快发行，2024年全国发行新增专项债券4.0万亿元，略超全年新增额度3.9万亿元，剩余部分使用的是结存限额。
　　五是新增专项债券投向范围扩大，传统基建类占比有所提升。具体来看，新增专项债券的前5大投向为市政和产业园区、棚户区改造、铁路、医疗卫生、农林水利。与2023年相比，投向铁路、轨道交通以及其他交通基础设施的占比有所提升，分别提升2.6、1.3和1.1个百分点，市政和产业园区占比提升2.8个百分点。
　　六是专项债券平均发行年限超15年，剩余平均年限逐渐拉长。2024年1-11月，专项债券的平均发行年限为15.6年，比一般债券的8.4年高出7.2年。截至2024年11月底，专项债券剩余平均年限达到11.7年，较2019年初拉长7.2年。
　　七是专项债券平均发行利率呈下降趋势，逐渐趋近2%。自2021年1季度以来，专项债券平均发行利率呈现出下降趋势，从2023年2月的3.5%下降至2024年11月的2.2%，累计降幅高达121BP。专项债券剩余平均利率呈现出缓慢下降趋势，2023年2月-2024年11月累计下降45BP至3.1%。
　　二、2025年专项债展望：额度增加、节奏加快、投向扩大
　　一是考虑到2024年专项债新增额度为3.9万亿元，2025年要扩大使用范围并采用负面清单，预计规模可达4.5万亿元乃至更高。从短期来看，当前经济仍面临国内总需求不足以及外部贸易摩擦等不确定因素，需要更加积极有为的宏观政策进行逆周期调节，专项债需保持一定的支持力度。同时，