报告摘要：
　　《预算法》素有“经济宪法”之称。经历长达6年打磨的预算法实施条例颁布，其中有哪些重要变化值得关注？
　　预算法素有“经济宪法”之称。日前，国务院正式颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》（下简称“实施条例”），实施条例是预算法的细化阐释，是财政部门现实操作的规范手册，其重要性不言而喻。事实上，2015年《实施条例》征求意见稿就已发布，但条例正式文件却历经了长达6年的打磨方才落地；足见各部门对条例的重视。实施条例将对我国财政预算体系产生长足的影响。
　　六年来，我国的经济与财政现状已发生了不小的变化，《实施条例》的颁布对财政体系整体而言有何意义？其中又有哪些可能影响未来财政走向的细节值得关注？
　　第一，实施条例将此前零星分布的财政体系操作细节汇成规范体系，可以看作中央财政对地方基层的指导手册，如全面实施财政支出项目库管理模式、建立地方项目库（项目类支出门槛提高）、明确规定转移支付的提前下达比例红线（省以下基层可提前安排）等；第二，预算体系更成熟，如次年预算编制时间提前半年（时间更充裕）、提出建立专项转移支付评估和退出机制（提高转移支付资金效率）等；第三，将违规行为上升至法律意义，如地方政府违规举债；第四，对现有的一些争议问题作出明确回应，如园区财政预算独立与否之争；第五，在六年修订的过程中，我国财政特征和一些财政工具都发生了变化，实施条例的修改过程本身也反映了这些变化。
　　专项债重要性进一步提升，政府性基金超收收入需优先偿还专项债务，这有助于缓解扩容与偿债之间的潜在矛盾，保障专项债偿债资金来源的稳定性。
　　实施条例新增规定：专项债纳入的政府性基金预算，其超收收入应当优先用于偿还相应的专项债务。近年来，地方专项债规模逐年扩容，对我国财政的支持作用也显著上升。然而专项债的偿债资金来源（政府性基金收入，大部分由土地出让收入组成）则在政策与经济的多重影响下，增速受限且波动剧烈。此外，由于政府性基金预算本身“以收定支，不列赤字”的特性，故强调若其出现短收，应减少支出实现收支平衡（同时可以进一步保障专项债的偿债资金来源）。可见，此举意在保障专项债偿债资金来源的稳定性，反映了专项债的越发显著的重要性，以及扩容增发和偿债收入之间的潜在矛盾。
　　第二本账政府性基金预算的调出模式表述有变，未来四本账腾转模式或有微调。第三本账国有资本经营预算收入的重要性亦有抬升，或将进一步发挥其对财政收入的积极作用。
　　承接上一点，或是为了保障专项债的偿债资金来源稳定，实施条例对政府性基金预算的调出模式相关表述也发生了变化：（1）政府性基金预算中“向一般公共预算调出资金”变为“调出资金”；（2）一般公共预算中“从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金”简化为“从国有资本经营预算调入资金、其他调入资金”。财政部长在解读文章中也不再提及政府性基金调入一般公共预算。
　　对此，我们认为短期内四本账之间的腾转模式较难发生显著变化，但或是由于专项债的扩容，未来政府性基金收入调入一般公共预算的比重将有所下调，以保障专项债务的偿还（图1）。
　　第三本账国有资本经营预算在这一动态变化的过程中，其重要性也将有所抬升。未来广义财政收入对第三本账的依赖度预计也将提高。实施条例中“部分基层可以根据实际情况不单独编制本级国有资本经营预算，相关收支事项纳入一般公共预算”这一表述的删除也侧面印证了这一点。
　　除四本账之间的腾转模式以外，实施条例正式稿对账内的调剂模式也作留白处理，各级财政部门或将拥有更加灵活机动的资金支配权。
　　上面两点主要针对的是第二本账、第三本账是否腾转调入第一本账，即跨账腾转模式。实际上，征求意见稿中对同一本账内的调剂模式也曾有过严格规定，如一般公共预算的结余资金应补充预算稳定调节基金，不得挪作他用；结转结余资金应当由本级政府财政部门收回统筹安排使用；年终各级部门应当将预算周转金全部收回等。值得注意的是，这些表述在正式稿中均已被修改或删去。
　　由此可见，正如对政府性基金预算的腾转模式保留了余地一样，正式稿对账内调剂也留下了未来的调整空间。反映了在财政收支矛盾日益加剧的今天，各级财政部门需要更多的灵活与机动，以保障基本的财政支出稳定。
　　实施条例提出建立地方政府债务风险评估指标体系；地方政府违规举债追责制上升至法律层面；政府资产负债表编制工作再次提及；涉及违规举债的PPP、创业投资引导基金、产业投资基金等投资模式的支持表述被删去。
　　除留有空间的部分外，正式稿也针对地方违规举债行为作出了明确的规范，将对突破债务限额举债的部门单位及负责人员给予处分。这是自地方政府债务严监管以来，首次将相关处分措施上升至法律层面。同时，为防范并化解债务风险，实施条例提出建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对